Du er her

  • Hjem
  • /
    FORSKNING
  • /
    Britisk høyhastighetsprosjekt med store utfordringer

Britisk høyhastighetsprosjekt med store utfordringer

Mens norske myndigheter sliter med stor kostnadsvekst i mange jernbaneprosjekter, har britiske transportmyndigheter minst like store utfordringer med byggingen av en høyhastighetsbane fra London og nordover. Til tross for en dobling av kostnadene, har regjeringen nylig bestemt seg for å videreføre prosjektet.

Av MORTEN WELDE
Welde arbeider som forsker i forskningsprogrammet Concept på NTNU.

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

I takt med økende fokusering på klimautfordringer, leter beslutningstakere etter transportprosjekter som kan bidra til økt mobilitet for personer og gods uten å føre til økte klimagassutslipp.

Jernbaneutbygging skaper entusiasme, og til tross for at forbedret togtilbud i liten grad påvirker biltrafikken, så er satsingen på jernbane større enn på mange tiår.

Det dominerende jernbaneprosjektet i Storbritannia for tiden er det såkalte HS2-prosjektet. Prosjektet er kontroversielt, og etter store kostnadsøkninger ble det nylig gjenstand for en ekstern gransking. Lærdommen derifra kan være nyttig også for store norske jernbaneutbygginger.

Om prosjektet

High Speed 2 (HS2) er en høyhastighetsbane som etter planen skal forbinde London med Birmingham, East Midlands, Manchester og Leeds. Den vil bli Storbritannias andre høyhastighetsbane etter High Speed 1, som knyttet London til Kanaltunnelen i sør da banen åpnet i 2003.

Kilde: lnt

I 2009 foreslo regjeringen en andre høyhastighetsbane for å øke jernbanekapasiteten fra London til Manchester og videre nordover til Glasgow. Siden privatisering av togtrafikken i 1995 har antallet togpassasjerer mer enn doblet seg, og til tross for dyre togbilletter, er togene smekkfulle.

Etter omfattende utredninger og høringer, ble prosjektet formelt vedtatt av Parlamentet i oktober 2013, til en forventet kostnad på 50,1 milliarder pund. To år tidligere var kostnadsanslaget 32 milliarder. Ansvaret for å gjennomføre prosjektet ble gitt til aksjeselskapet HS2 Ltd.

Prosjektet er inndelt i to strekninger. Den ene går fra London til Birmingham (planlagt ferdig i 2028), og den andre videre til Manchester og Leeds (planlagt ferdig tidligst i 2035). De første entreprisene ble inngått i 2017, og forberedende arbeider i form av riving av bygninger med mer startet året etter.

Det meste av jernbanenettet i Storbritannia ble bygget i Victoria-tiden og makshastigheten er sjelden over 200 km/t. HS2 vil redusere reisetiden fra Manchester til London fra litt over to timer til litt over en time, over en avstand på 260 kilometer. Birmingham til London skal ikke ta mer enn 40 minutter, ned fra nesten 90 minutter i dag.

Håpet er at dette skal føre til omfattende pendling fra det relativt sett fattigere nord til mer velstående London, og slik skape en mer balansert økonomisk vekst i hele landet.

Det viktigste argumentet for prosjektet er imidlertid å øke kapasiteten. Jernbanestrekningene fra London og nordover opererer i dag på eller svært nær kapasitetstaket, og uten økt kapasitet må prisene enten økes dramatisk eller så vil togtilbudet mer eller mindre bryte sammen. Potensialet for å overføre gods fra veg til bane på dagens jernbanenett er svært lite.

Kritikere av prosjektet har hevdet at oppgraderinger av dagens jernbanenett vil være både billigere og mer lønnsomt for samfunnet. Problemet er at det ikke finnes prosjekter med tilsvarende modenhet som HS2, og som kan implementeres på kort til mellomlang sikt. Eventuelle byggearbeider vil også føre til langvarige stengninger, og «buss for tog» er neppe mer populært i folkerike England enn det er i Norge.

Utfordringer undervegs

Selv om hele prosjektet neppe er avsluttet før om 20 år, og selv før noen av anleggsarbeidene har startet, er det allerede nå klart at kostnaden vil bli høyere enn det man la til grunn da prosjektet ble vedtatt.

De siste kostnadsestimatene antyder en sluttkostnad på over 100 milliarder pund. Figuren under illustrerer at den anslåtte kostnaden har økt betydelig siden første initiativ og parlamentets investeringsbeslutning.

Figur: Utvikling i kostnadsanslag for HS2 (løpende kroner)

Kritikere av prosjektet frykter at også dette estimatet er for lavt. Tony Berkeley, leder av UK Rail Freight Group og medlem av Overhuset, har pekt på at kostnaden for strekningen London–Birmingham har økt med 360 prosent, og at resten av prosjektet risikerer tilsvarende overskridelser (Berkeley, 2020).

Den viktigste årsaken til kostnadsøkningen er, ifølge HS2 Ltd, mer utfordrende grunnforhold enn forutsatt. Selv om området mellom London og Birmingham er relativt flatt, har man likevel valgt å legge deler av traseen i tunnel for blant annet å skåne det naturskjønne Chilterns-området (der det bor mange konservative velgere).

Ekstern gransking

Å hevde at prosjektet er omdiskutert, er en underdrivelse.

Kostnadsnivået og -økningen er selvsagt utfordrende i seg selv, spesielt siden regjeringen har gjennomført omfattende og smertefulle kutt i offentlige tjenester på alle nivåer siden finanskrisen. Miljøkonsekvensene er negative. Prosjektet er ikke ventet å ha særlig innvirkning på trafikken på vegene, men inngrepene og barrierevirkningene i landskapet vil være omfattende. Tusenvis av eiendommer er i ferd med å løses inn for å rives.

Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv, frykter man at prosjektet ikke vil ha så stor positiv netto nytte som først ventet, men heller negativ – en skandale i et land som legger avgjørende vekt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet i transportprosjekter.

For å møte kritikerne nedsatte regjeringen i august 2019 et utvalg som skulle gjennomføre en ny vurdering av grunnlaget for prosjektet, og vurdere om og eventuelt hvordan prosjektet skal videreføres. Utvalget ble ledet av Douglas Oakervee, som gjennom karrieren har vært ansvarlig for en rekke store infrastrukturprosjekt, men som også har vært styreleder for HS2 Ltd.

Med på laget hadde han blant annet Stephen Glaister, Michele Dix, Tony Travers, og andre fagfolk som er vel kjent også her i Norge. Pussig nok var mange av utvalgsmedlemmene, herunder ovennevnte Tony Berkeley, tidligere kritikere/forkjempere av prosjektet, og mange av dem hadde også arbeidet for HS2 i mange år, så noen direkte ekstern kvalitetssikring kan man ikke si det var.

Selve rapporten ble levert før jul. De som hadde håpet at prosjektet ville bli avsluttet, fikk ikke sine ønsker oppfylt. Et samlet utvalg, med unntak av Tony Berkeley, som forlot utvalget i protest i høst, anbefalte å videreføre arbeidene og å bygge hele Y-nettverket.

Utvalget bekreftet spekulasjonene om at den vedtatte kostnadsrammen er utilstrekkelig. De samlede kostnadene kan bli over 100 milliarder pund og usikkerheten er fortsatt stor. Utvalget poengterte imidlertid at det ikke har gjennomført en egen usikkerhetsanalyse av kostnadene, men støtter seg på tall fra prosjektet selv.

I megaprosjekter er det mye politikk, og Storbritannias fargerike og populære statsminister, Boris Johnson, er en mann for store ord og store prosjekter. Den 11. februar annonserte han at regjeringen fortsatt støtter HS2, og anser det som en ryggrad i fremtidens transportsystem.

Spørsmålet er om han vil oppleve å kunne reise med et av hurtigtogene i løpet av sin levetid, hvis dagens problemer vedvarer.

Lærdom for norske prosjekter

Vi som arbeider med store norske veg- og jernbaneprosjekter er ikke ukjente med store kostnadsøkninger, men i de fleste tilfellene er dette avgrenset til perioden før bygging starter. Etter at Stortinget vedtar et budsjett, blir de fleste prosjektene gjennomført innenfor kostnadsrammen, og overskridelser større enn 20–30 prosent er uvanlige.

Med tanke på de store utfordringene som HS2 opplever, så kan det synes som om den britiske regjeringens investeringsbeslutning ble tatt på et utilstrekkelig grunnlag. Å bruke noe lengre tid på planlegging og kvalitetssikring, ville nok ha vært fornuftig.

Som så ofte ellers har de største kostnadsutfordringene vært knyttet til det som befinner seg under bakken. «Krevende grunnforhold» er en gjenganger i evalueringer av kostnadsoverskridelser i store infrastrukturprosjekter. Med tanke på de store konsekvensene dette kan ha i prosjekter av denne størrelsen, kunne bedre grunnundersøkelser på forhånd vært en nyttig forsikring.

Problemet til jernbaneprosjekter er at man ikke har den samme fleksibiliteten i forhold til trasévalg som vegprosjekter har. I høy hastighet er det svært begrenset hva tog kan akseptere av kurvatur og stigning. Når man først har startet å bygge, er fleksibiliteten innenfor den valgte utbyggingskorridoren liten.

Når byggekostnadene kan eksplodere i det flate engelske landskapet, kan man bare tenke seg hvor krevende det vil være å bygge en moderne jernbane gjennom norske fjell og over fjorder.

Det er også påfallende at jo mer prestisjefullt og ønsket et prosjekt er, jo større er sjansen for at de tidlige kostnadsestimatene er altfor lave. Selv når vi skal bygge broer, tunneler eller baner vi aldri har bygget før, har vi en tendens til å benytte gjennomsnittspriser fra gjennomførte prosjekter som er langt mindre komplekse.

Troen på at akkurat dette prosjektet er langt mindre usikkert enn andre megaprosjekter, synes stor – spesielt blant prosjekters forkjempere. Jo større et prosjekt er, jo større er entusiasmen, og jo større er overoptimismen.

Gårsdagens løsning på fremtidens problem?

Til slutt kan man spørre om ikke dette er nok et eksempel på stiavhengighet, hvor vi benytter gamle løsninger på nye problemer. Er det virkelig ønskelig å legge til rette for daglig pendling over flere titalls mil?

Hvis trafikken på HS2 vil bestå av personer som har flyttet fra London og pendler tilbake, eller av personer som tidligere har pendlet kortere distanser, har man da redusert samlet reisetid?

Og hvis målet er økonomisk utjevning – hvor mange vil ha råd til et månedskort på toget fra Manchester til London? I dag er prisen på et månedskort nærmere 20 000 kroner, og prisen på HS2 vil neppe bli lavere.

Vil resultatet bli at velstående mennesker benytter muligheten til å kjøpe relativt sett billigere eiendommer enn i London, pendle tilbake, og derigjennom drive opp eiendomsprisene i nord? Togpendling over lengre avstander er allerede i dag en aktivitet forbeholdt de mer velstående delene av samfunnet.

Et av de mest effektive virkemidlene for å redusere klimagassavtrykket til transportsektoren er å redusere behovet for å reise. Byspredning med påfølgende behov for energiintensiv transport, er noe som vi ellers forsøker å unngå. HS2 vil legge til rette for det motsatte.

HS2 illustrerer på mange måter at blant noen er troen stor på at megaprosjekter er løsningen på ethvert samfunnsproblem. Realiteten er at potensialet for store gevinster gjennom store nye transportprosjekter er relativt begrenset.

Sannsynligvis bør vi heller optimalisere kvaliteten på og bruken av eksisterende veger og jernbaner, og ikke minst føre en arealpolitikk som gjør at vi får best mulig balanse mellom arbeid, reiser og fritid. Det er sannsynligvis bedre for både miljøet og for statsfinansene.

 

Referanser

Berkeley, T., 2020. A Review of High Speed 2. Dissenting Report by Tony Berkeley House of Lords.

Oakervee Review, 2019. Tilgjengelig fra: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/864842/oakervee-review.pdf

 

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS