La operatørene betale for å kjøre tog

Våre analyser av tre banestrekninger (Ski–Stabekk, Kongsberg–Eidsvoll og Oslo–Trondheim) viser at en slik insentivmodell kan øke trafikantnytten (fagbegrep for verdien av det trafikantene opplever som forbedringer og forverringer) med 132 millioner kroner årlig for strekningene samlet, uten økte offentlige tilskudd.  

Et sentralt mål ved jernbanereformen er å få mest mulig ut av den statlige ressursinnsatsen gjennom større dynamikk, nytenking og kundeorientering i persontogmarkedet (Meld. St. 27 (2014-2015)).

I diskusjonen rundt konkurranse­utsetting av nye togstrekninger er det ikke bare et spørsmål om hvem som kan kjøre til lavest mulig pris, men også om hvilke operatører som er best egnet til å utvikle et nytt og bedre tilbud.

Svaret avhenger av hvilke insentiver og frihetsgrader som ligger i kontraktene og hvor mye operatørene kan tjene på å utvikle tilbudet. 

Resultatavhengig finansiering stiller større krav til operatørene
For å oppnå målene om større dynamikk, nytenking og kundeorientering må operatørene ha større frihet til å endre på tilbudet i løpet av avtaleperioden enn det som ligger i dagens avtaler.

Større frihetsgrader må følges opp med bonus-/malus-systemer som motiverer operatørene til å utvikle tilbudet i retning av det som er samfunnsøkonomisk optimalt, dessuten med et sikkerhetsnett som tar vare på de samfunnsmessige målene med togtilbudet.

Erfaringer fra konkurranseutsetting viser at passasjeravhengige bonuser har hatt liten effekt på produktutvikling (Vigren og Pyddoke 2019). Det skyldes blant annet at de passasjeravhengige bonusene er for lave til at det lønner seg å øke tilbudet og at det er for små muligheter til å endre tilbudet (Haraldsen og Norheim 2018).

Det er ingen vits i bonuser hvis operatøren ikke har anledning til å påvirke måloppnåelsen. Og motsatt vil frihetsgradene i kontrakten påvirke hvor mye operatørene er villige til å betale for kontrakten.

Som eksempel var det i de første rutepakkene (til britiske GoAhead og svenske SJ) muligheter til å levere tilleggsprodukter på en del av setene i toget til en høyere billettpris. En slik mulighet vil påvirke hvilken pris operatørene vil kreve for å kjøre på aktuelle strekninger, og det laveste kravet kan komme fra den operatøren som ser det største inntektspotensialet ved flere reisende og prising av disse tilleggsproduktene.

Det betyr at lavest pris kan være et mål på de operatørene som ser mulighetene for å utvikle det beste tilbudet eller fylle opp ledig kapasitet på togene.

På lengre strekninger kan denne muligheten ha stor betydning for konkurransen mellom operatørene. Hvis det ikke var noen muligheter til å endre tilbudet, ville laveste krav komme fra den operatøren som hadde de laveste kostnadene.

Innretning på insentivene og konkurranseutsettingen vil derfor ha stor betydning for hvordan togtilbudet utvikles framover, og for hvilke operatører som har størst mulighet for å vinne konkurransen.

Snur opp ned på risikostrukturen
Lave faste vederlag fra staten og høye bonuser innebærer å snu opp ned på dagens risikostruktur.

Operatørenes risiko øker når de først betaler en avtalepris og deretter må jobbe for å oppnå bonuser gjennom passasjervekst og bedret tilbud. Potensialet for profitt gjør operatøren villig til å betale for å få tilgang til insentivene. Her vil operatøren som ser størst potensiale for å utvikle tilbudet på en mest mulig kostnadseffektiv måte, være villig til å betale den høyeste prisen.

Våre analyser tar utgangspunkt i et samfunnsøkonomisk optimalt togtilbud, for så å beregne hvilke insentiver som er nødvendig for å stimulere togoperatørene til å utvikle et slikt tilbud ut fra bedriftsøkonomiske kriterier.

Gitt god konkurranse om trafikkavtalen vil operatørene være villige til å by den potensielle profitten for å få tilgang til insentivene i trafikkavtalen. Operatører som tror de kan øke antall passasjerer mer enn beregningene viser vil kunne by en høyere sum for trafikkavtalen.

Kan løse målkonflikt mellom operatør og myndighet

Enhver togoperatør, uansett om den er privat eller statlig, vil jobbe ut fra bedriftsøkonomiske kriterier. I og med at svenske SJ vant andre rutepakke, må de satse på at deres tilbud gir overskudd, på samme måte som GoAhead.

Da vil en utvidelse av tilbudet være bedriftsøkonomisk lønnsomt hvis inntektene fra de nye passasjerene dekker kostnadene. Ut fra et samfunnsøkonomisk synspunkt vil også gevinsten for eksisterende passasjerer telle med i regnskapet, der også redusert biltrafikk vil få vekt.

Figuren viser hvordan myndigheter og operatør ville ønske å utvikle tilbudet i ulik retning. For å maksimere profitten vil operatøren ønske å øke takstene og redusere tilbudet. Myndighetene vil ønske å redusere takstene og øke tilbudet – for å redusere biltrafikken og også ta hensyn til eksisterende passasjerer.

Figur 1: Samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk optimering av takster og tilbud på Dovrebanen.

Dette illustrerer målkonflikten mellom operatør og myndighet, og dermed hva som kan gjøre det vanskelig å gi store frihetsgrader til operatørene uten at de samfunnsøkonomiske gevinstene tas med i regnestykket.

Dersom operatørene bare beholder billettinntektene, må det legges strenge rammer på både takster, tilbud og offentlig finansiering i kontraktene, og det skjer ingen utvikling.

En kombinasjon av bonus-/malus-systemer er mest effektivt
Analysene av ulike kontraktsformer og bonus-/malus-systemer på de tre strekningene viser at en kombinasjon av nettokontrakt og insentiver gir størst samfunnsnytte. Insentiver knyttet til passasjerkilometer og togsettkilometer er effektivt for å trekke operatørens tilpasning i retning av et samfunnsøkonomisk optimalt tilbud, uten økte tilskudd.

Analyser fra Dovrebanen viser at kombinasjonen 195 kr per nye togsettkilometer og 0,42 kr per nye passasjerkilometer gjør at operatøren vil utvikle tilbudet i samfunnsøkonomisk riktig retning (figur 2).

I denne analysen har ikke operatøren anledning til å redusere frekvensen i grunntilbudet Derfor blir ikke tilpasningen helt lik. Det gir likevel en riktig retning på utvikling av tilbudet som gjør at myndighetene kan styre gjennom insentiver og ikke reduserte frihetsgrader.

Figur 2: Samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk optimering av takster og tilbud på Dovrebanen gitt operatørens frihetsgrader og bonus-/malus-systemet.

Bonus-/malus-systemene øker trafikantnytte med 132 miillioner

Basert på analysene av bonus-/malus-systemer og de internasjonale erfaringene, anbefaler vi følgende:

• Insentivene i rutepakkene er basert på nettokontrakter med takster fastsatt av myndighetene ut fra dagens nivå, mens operatøren kan optimere takstene på en andel av setene
• Det gis i tillegg en bonus per nye passasjerkilometer i rushtrafikken på 0,2 til 0,5 kroner avhengig av type togtilbud
• Det gis i tillegg en bonus per nye togsettkilometer i rushtrafikken på mellom 200 og 300 kroner
• Bonus og malus er symmetrisk slik at operatøren må betale for en negativ utvikling i antall passasjerkm og togsettkm  

Både kostnader og billettinntekter vil øke, og inkludert bonus vil dette kunne gi et potensiale for profitt på 317 mill. kroner pr. år for alle tre strekninger samlet.  

Gitt god konkurranse om trafikkavtalen vil operatørene være villige til å tilby den potensielle profitten på 317 millioner for å få tilgang på insentivene i trafikkavtalen. Det betyr at operatøren betaler for å få tilgang på insentivene. Operatører som tror de kan øke antall passasjerer mer enn beregningene viser, vil kunne by en høyere sum for trafikkavtalen.

Våre analyser viser at en slik insentivmodell kan gi 132 millioner i økt trafikantnytte, mens offentlige utgifter reduseres med 13 millioner fra dagens nivå fordi operatørene betaler en pris for å kjøre på kontrakten. Det betyr at skattekostnaden knyttet til finansiering av togtilbudet på strekningen også reduseres fra dagens nivå.  

Figur 3: Operatørens optimerte kostnader og inntekter, sammenstilt med vederlag, bonus og avtalepris. Til høyre er effekt av kontraktsformen på trafikantnytte og offentlige utgifter. Summer av L2, L12 og Dovrebanen.

Referanser:

Haraldsen, Kristine Wika og Bård Norheim, 2019.  Bonus-/malus-systemer for kjøp av persontransport med tog. UA-rapport 137/2019.

Haraldsen, Kristine Wika og Bård Norheim, 2018. Designing ridership incentives. K2 Working Papers 2018:8.

Meld. St. 27 (2014-2015). På rett spor — Reform av jernbanesektoren. Kapittel 4 Tiltak for å realisere langsiktige mål for jernbanen.

Vigren, Andreas og Roger Pyddoke, 2019. The impact on bus ridership of passenger incentive contracts in Swedish public transport. K2 Working Papers 2019:3.