Fra bompengepakker til bymiljø- og byvekstavtaler

I Stortingets klimaforlik slås det fast at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas av kollektivtransport, sykkel og gange (St. meld. nr. 21 (2011–2012)). Dette omtales ofte som nullvekstmålet. Bymiljøavtalene som nå gjøres om til byvekstavtaler framheves som et av statens viktigste redskap for å nå dette målet.

I samferdselspolitikken finnes det en rekke ulike ordninger rettet inn mot areal- og transportpolitikk. Sentrale ordninger er bypakker, belønningsordningen, bymiljøavtaler, byutviklingsavtaler og byvekstavtaler. Denne jungelen av ordninger kan være forvirrende for de fleste.

Formålet med denne artikkelen er å vise hvordan disse ordningene skal forstås og hvordan de forholder seg til hverandre. Det er viktig fordi ordningene påvirker politikken som føres og hva slags transportsystem som tilbys innbyggerne i landets største byområder. 

Artikkelen er utarbeidet som del av et samarbeidsprosjekt mellom CICERO (prosjektledelse), NIBR og TØI. I prosjektet, som finansieres av Norges forskningsråd, belyses hvilket potensial helhetlige bymiljø-/byvekstavtaler har for å oppnå en bærekraftig bo-, areal- og transportutvikling. Les mer om prosjektet her.   

De lange linjer – framveksten av bypakker 

Bypakkene er tiltakspakker der aktørene blir enige om prosjekt og politikk som skal gjennomføres. I dette ligger det at de består av en rekke tiltak som skal innføres (for eksempel bygging av nye bil- og sykkelveier eller revidert parkeringspolitikk), og at det er et sett med samfunnsaktører som samarbeider om dette (for eksempel Statens vegvesen, fylkeskommune og én eller flere kommuner).

Bypakkene springer ut fra de tidligere bom- eller transportpakkene. De første bompakkene i Norge var i første rekke skapt for å finansiere veiprosjekt. I en studie av slike transportpakker fra 2004 ble det slått fast at sentrale element i transportpolitikken, som areal-/parkeringspolitikk og drift/kjøp av kollektivtransport, i liten eller ingen grad var inkludert (Bekken og Osland 2004).

Da bypakkene ble introdusert i NTP 2006–2015, var et formål å utvide perspektivet ved å styrke samordningen av nettopp areal- og transportpolitikken. Bypakke Nord-Jæren, Oslopakke 3, Bergensprogrammet og Miljøpakken i Trondheim er eksempler på eksisterende bypakker.

Den statlige forventningen til bypakkenes orientering mot klimavennlig transport ble gjort enda tydeligere i NTP 2010–2019 (St. meld. nr. 16 (2008–2009)). Her ble det slått fast at staten særlig ville bevilge midler til bypakker som viste stor innsats for å nå nasjonale klimamål. Dette kan ses på som et klart signal fra staten om hvordan lokale myndigheter skulle organisere sin aktivitet.

Bypakkene har derfor fått en bredere tilnærming, hvor satsing på infrastruktur for kollektivtransport, gående og syklende inngår som sentrale element. Avgjørende i så henseende er Veglovens § 27 (Lov om vegar), hvor det slås fast at bompenger også kan brukes til infrastruktur for kollektivtransport og drift av kollektivtrafikk (hvis bompengeinnkrevingen er del av en plan om et helhetlig og samordnet transportsystem i et byområde).

Dette førte til at bypakkene ble langt mer komplekse med tanke på målhierarki, tiltakssammensetting, finansieringsform og nettverksstyring.

Finansielt er fremdeles bompenger et hovedelement i pakkene, gjerne etterfulgt av midler fra statlige myndigheter.  Figur 1 viser eksempler på tiltak, aktører og finansieringskilder som kan inngå i en bypakke. Figuren er ikke uttømmende.

Figur 1: Relevante tiltak, aktører og finansieringskilder i en bypakke.

I 2004 ble det innført en ny statlig finansieringsordning – Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk –  som supplement til bompenger og midler fra NTP. I første omgang var hensikten å utvikle en statlig finansieringsordning som belønte byområder som fikk til «målrettet vekst i kollektivtransporten i byområder, slik at kollektivtransportens markedsandel i forhold til bruk av personbil økes». Etter hvert ble dette endret til nullvekstmålet.

Ordningen har over tid endret form; flere byområder har kunnet søke om midler, tidshorisonten har blitt utvidet til fire år og de økonomiske rammene har økt betydelig.

Belønningsordningen omfatter Oslo-området, Bergen-området, Kristiansand-området, Trondheim-området, Tromsø-området, Drammen-området, Nord-Jæren, samt de såkalte tvillingbyene Sarpsborg/Fredrikstad og Porsgrunn/Skien.

En konsentrasjon rundt de ni største byområdene

Framtidens byer var mellom 2008 og 2014 et nasjonalt nettverksprogram, etablert mellom staten og de ovennevnte ni byområdene for å redusere utslipp fra veitransport, stasjonær energibruk, forbruk og avfall, samt gjøre byene bedre å bo i.

Gjennom nettverket ønsket man å styrke samhandlingen mellom ulike forvaltningsnivå og næringslivet. I stedet for økonomiske virkemidler ble det satset på samarbeid om konkrete tiltak, samt på å spre ideer og kunnskap.  

Det er de samme ni byområdene som har anledning til å søke om midler gjennom belønningsordningen, som var del av Framtidens byer, og som nå kan forhandle om bymiljø-/byvekstavtaler. I sistnevnte ordning er det imidlertid et skille ved at landets fire største byområder har anledning til å søke om investeringsstøtte til ‘fylkeskommunal kollektivinfrastruktur av stor nasjonal interesse’ (St. meld. nr. 26 (2012–2013) s. 147).

I et brev fra Samferdselsdepartementet (SD) ble følgende prosjekt framhevet som aktuelle for slike statlig investeringstilskudd; ‘Fornebubanen i Oslo og Akershus, Bybane til Åsane i Bergen, Superbussløsning i Trondheim og Bussvei 2020 i Stavanger’ (Samferdselsdepartementet 2014, s. 1). Statens bidrag er 50 prosent av de samlede kostnadene til denne typen store infrastrukturprosjekt.

Bymiljøavtaler + byutviklingsavtaler = byvekstavtaler

I juni 2012 ble Klimaforliket vedtatt i Stortinget (se Figur 2). Her anerkjennes behovet for samarbeid på kryss av forvaltningsnivåene, og stortingsmeldingen må ses på som en viktig foranledning til at bymiljøavtaler presenteres året etter i NTP 2014–2023 (St. meld. nr. 26 (2012–2013)).

I NTP slås det fast at nullvekstmålet er bymiljøavtalenes utgangspunkt, og det angis føringer for hvordan avtalene skal innrettes. NTP framhever bymiljøavtalene som en ny arbeidsform, der staten, fylkeskommunene og kommunene skal oppfattes som likeverdige parter. Sammen skal de definere og gjensidig forplikte seg til å følge opp felles mål fastsatt i avtalene. I tiårsperioden 2014–2023 ble det i NTP avsatt 26,1 milliarder kr[1].  

Figur 2: Kronologisk oversikt over sentrale hendelser.

I september 2015, lanserer Solberg-regjeringen, via Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), et nytt begrep, byutviklingsavtaler.

Avtalen omfatter som nevnt de samme ni byområdene. Hovedelementet var å fremme en forpliktende arealpolitikk der bolig, næringsutvikling og transportbehov planlegges i sammenheng. Arealdimensjonen kommer slik med full tyngde inn i avtaleform, men hvordan den nye ordningen skulle forholde seg til de eksisterende bymiljøavtalene, framsto mer uklart.

Finansielt var byutviklingsavtalene av langt mindre størrelse enn bymiljøavtalene. Omtrent 19 millioner kr var satt av til de fire største byområdene i statsbudsjettet for 2017.

Dermed eksisterte det tre avtaleformer – belønningsordningen, bymiljøavtaler og byutviklingsavtaler – side om side. De to første var styrt av SD, mens byutviklingsavtalene var styrt av KMD. Trondheim fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune og staten inngår den første bymiljøavtalen i september 2016. Mot slutten av året, i desember 2016, meddeler imidlertid regjeringen at bymiljøavtale- og byutviklingsavtaleordningene skal slås sammen til byvekstavtaler.

Mens disse endringene har blitt drøftet og meislet ut, har det vært jevnlige forhandlinger mellom Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og staten som har hatt den tidligere avtalestrukturen, altså bymiljøavtalen, som ramme. Av denne grunn inngår partene derfor en bymiljøavtale i juni 2017 (se Figur 2). For både Trondheim og Oslo/Akershus skal imidlertid bymiljøavtalene reforhandles, antagelig i 2018, og planen er da å omdanne disse til byvekstavtaler.

I september 2017 ble det også signert avtaler for Bergen og Nord-Jæren. Disse avtalene var rene byvekstavtaler og inneholdt ikke noen former for ‘overgangsordninger’.

Som eneste byområde inngikk Oslo og Akershus en byutviklingsavtale i september 2017.

De senere års inngåtte avtaler for de fire byområdene er oppsummert i Figur 3. Det er rimelig å anta at det vil være oppklarende når overgangsordningene er over og landets største byområder alle arbeider innenfor rammeverket av byvekstavtaler.

Figur 3: Siste års avtaleinngåelser for byområdene Trondheim, Oslo/Akershus, Bergen og Nord-Jæren.

Hva nå med belønningsordningen og bypakkene?

Når de største byområdene etter hvert alle har byvekstavtaler, er et viktig spørsmål hvilken status belønningsordningen og bypakkene vil ha. Altså hvordan forholder det nye avtaleverket seg til allerede etablerte strukturer?

For å ta det enkleste først; belønningsordningen vil bli innlemmet i de nye byvekstavtalene så raskt som mulig.

Når det gjelder forholdet mellom de nylig inngåtte avtalene og bypakkene, er koblingene noe mer kompliserte.

I de inngåtte avtalene framgår det klart at begge vil bestå og virke sammen, som illustrert i avtalen for Nord-Jæren: ‘Bypakke Nord-Jæren er en del av denne byvekstavtalen’ (Byvekstavtale Nord-Jæren 2017, s. 1). I så måte er NTP-overskriften; ‘Fra bypakker til helhetlige bymiljøavtaler’ noe misvisende (St. meld. nr. 26 (2012–2013) s. 145). Den kan tolkes dithen at bypakkene opphører å eksistere.

Det mest presise vil kanskje være å si at bymiljø-/byvekstavtalene tar utgangspunkt i og bygger på eksisterende bypakker.

I tilfellet Trondheim står det i deres avtaledokument at bymiljøavtalen omfatter hele porteføljen i Miljøpakken. Skulle imidlertid noen av partene oppleve mislighold av avtalen av et slikt omfang at finansieringen opphører, er det bypakken, altså Miljøpakken, som må dekke inngåtte økonomiske forpliktelser: ‘Eventuelle forpliktelser eller økonomiske konsekvenser knyttet til en oppsigelse av avtalen som ikke kan belastes den eller de parter som sier opp avtalen, ivaretas av Miljøpakken’ (Bymiljøavtale Trondheim 2016 s. 7).

Langt på vei er det bompengefinansiering det i så tilfelle er snakk om. Bypakkenes tid synes dermed ikke å være forbi; bypakkene er heller å betrakte som tett sammenvevd med byvekstavtalene.  

Byvekstavtalene – en gjensidig forpliktelse?

Klimapolitikk er, i Norge og internasjonalt, et komplekst saksfelt hvor mange aktører påvirker hvordan det endelige utfallet blir. Det involverer private så vel som offentlige aktører, og måloppnåelse krever samhandling innen og på tvers av forvaltningsnivåene.

I så måte eksemplifiserer klimapolitikk og nullvekstmålet et gjensidig avhengighetsforhold mellom stat og kommune; partene er avhengige av hverandre for måloppnåelse.

Byvekstavtalene kan ses på som et virkemiddel for å både sikre bedre samordning og endret politikk blant relevante parter. Men nullvekstmålet er ikke kun et mål som skal tjene klimahensyn, det skal også ivareta framkommelighetshensyn i norske byområder.

Mens norske transportpakker tidligere var rettet mot finansiering av lokale prosjekt, er det interessant å merke seg jevnbyrdigheten og den gjensidige forpliktelsen som vektlegges i de nye bymiljø-/byvekstavtalene.

Det var med utgangspunkt i en slik gjensidighet at syv norske storbyer i april i år utformet et brev til KMD hvor de konkretiserte sine forventninger til staten i bymiljø- og byvekstavtalene^[2].

I brevet framsettes blant annet forventninger til statlig lokalisering av egen virksomhet og til statens håndtering av innsigelser med grunnlag i statens planretningslinjer. I denne gjensidigheten ligger mye av potensialet til bymiljø- og byvekstavtalene, herunder at lokale myndigheter er villige til å i bruk effektive areal- og transporttiltak og at staten støtter opp om slike tiltak og for øvrig opptrer konsistent i sin håndheving av egne retningslinjer.

Hvorvidt bymiljø- og byvekstavtalene er et egnet verktøy for å nå nullvekstmålet gjenstår å se. Fra et organisatorisk ståsted er byvekstavtalene et interessant eksempel på en avtaleform som forsøker å løse komplekse problemer på tvers av forvaltningsnivåer. Kontrasten til de første transportpakkene er stor.

Referanser

Bekken, J. og Osland, O. (2004). Organisering av transportpakker i by. Hypoteser om effekter på realisering av transportpolitiske målsettinger. TØI-rapport 774/2004. Oslo: Transportøkonomisk institutt.

Bymiljøavtale Trondheim 2016. Bymiljøavtale mellom Trondheim kommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune og Staten 2016–2023. Signert 12. februar.

Byvekstavtale Nord-Jæren (2017). Byvekstavtale mellom Rogaland fylkeskommune. Stavanger, Sandnes, Sola og Randaberg kommune og Staten 2017–2023. Signert 15. juni. 

Sager, T., Bull-Berg, H., og Grindvoll, I. L. T. (2017). Transportpakker Litteraturgjennomgang og kartlegging av transportpakker som store offentlige investeringsprosjekter. Concept arbeidsrapport. Trondheim: Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet.

Samferdselsdepartementet (2014). Fastsetting av endelig rammeverk og generelle føringer for forhandlinger om helhetlige bymiljøavtaler. Brev datert 02.06.2014.

St. meld. nr. 21 (2011–2012). Norsk klimapolitikk. Oslo.

St. meld. nr. 24 (2003–2004). Nasjonal transportplan (2006–2015). Oslo: Samferdselsdepartementet.

St. meld. nr.16 (2008–2009). Nasjonal transportplan (2010–2019). Oslo: Samferdselsdepartementet.

St. meld. nr. 26 (2012–2013). Nasjonal transportplan (2014–2023). Oslo: Samferdselsdepartementet.

St. meld. nr. 33 (2016-2017). Nasjonal transportplan 2018–2029. Oslo: Samferdselsdepartementet.