Investeringer i samferdsel – lønnsomme for hvem?

Se for deg to veiprosjekter:

• Det ene kutter reisetida for pendlere i nærheten av en storby, og gir ifølge nyttekostnadsanalysen et samfunnsøkonomisk overskudd på 30 øre per krone investert.
• Det andre prosjektet gir raskere og sikrere vei i et distriktsområde der mange er avhengige av bil, men analysene viser et samfunnsøkonomisk tap på 20 øre per krone investert.

Hvilket prosjekt skal myndighetene prioritere?

Mange samferdselsprosjekter er samfunnsøkonomisk ulønnsomme, og det er lite som tyder på at lønnsomheten styrer hvilke prosjekter som blir prioritert. Dette kan skyldes at beslutningstakerne i stedet tar andre hensyn – for eksempel fordelingshensyn. Men kan dette dokumenteres?

For store statlige investeringer er det et krav at en skal beregne den samfunnsøkonomiske lønnsomheten som en del av beslutningsgrunnlaget. Det er klare faglige retningslinjer for hvordan en skal gjøre samfunnsøkonomiske analyser, noe som betyr at utrederne kan gi en faglig anbefaling om valg av løsning uten å bli politiske.

Hestehandel eller distriktspolitikk?

Det kan imidlertid være at det er andre hensyn enn samfunnsøkonomisk lønnsomhet som veier tungt i beslutningene, herunder fordelingshensyn.

Dersom disse ikke er synliggjort i den faglige omtalen, vil det i ettertid være vanskelig å etterprøve hvilke hensyn som faktisk styrer beslutningene. Da risikerer en å velge prosjekter som verken er samfunnsøkonomisk lønnsomme, har ønskelige fordelingsvirkninger eller bidrar til å oppfylle andre samfunnsmål.

Dette kan tale for å gi fordelingshensyn en mer systematisk rolle i utredningene og beslutningsprosessene for statlige investeringer.

På oppdrag for Finansdepartementet har jeg gjort en kartlegging av kunnskapen på dette området (Halse 2019), med utgangspunkt i både akademisk litteratur og dagens praksis i Norge og noen andre land.

Studien fokuserer særlig på geografisk fordeling. Dette hensynet kan tolkes enten som at en ønsker en lik eller forhåndsbestemt fordeling av ressurser mellom ulike områder, eller at en ønsker å omfordele ressurser til områder med bestemte utfordringer.

I Norge er det nærliggende å knytte dette til distriktspolitikken, som har hatt som mål å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret vårt. Det finnes også kriterier for hvilke områder som skal regnes som distriktsområder, men disse blir ikke brukt til å vurdere statlige investeringsprosjekter.

Britene går foran

Fordelingshensyn kan vurderes både for et enkeltprosjekt og for en portefølje av prosjekter. For et enkeltprosjekt er det særlig omfordeling som er relevant: Dersom prosjektet har positive virkninger, kommer disse særlig utsatte grupper eller områder til gode?

Funnene viser at de norske retningslinjene for analyse av fordelingsvirkninger er nokså generelle og gir få konkrete føringer for hvordan en skal gjøre slike analyser. Dette gjelder både de overordnete retningslinjene og innenfor samferdselssektoren.

Transportmyndighetene i Storbritannia og Sverige har derimot nokså detaljerte retningslinjer. Britisk praksis krever at en viser i hvilken grad ulike sosiale grupper blir påvirket av de positive og negative virkninger av prosjektet. Geografi er imidlertid ikke et hensyn i seg selv. Den svenske praksisen krever at en viser hvilke grupper og områder som tjener og taper mest på prosjektet.

En ulempe med metodene i begge landene er at resultatene i liten grad sier om fordelingsvirkningene er store eller små. Dersom en skal sammenlikne på tvers av prosjekter kan dette innebære at et prosjekt som egentlig har begrenset nytte kan skåre høyt på fordeling dersom disse begrensete nyttevirkningene har en god fordelingsprofil.

Dette taler for at en bør se omfanget av virkningene og fordelingsprofilen i sammenheng.

Fordeling ser ut til å være viktig

Det er en omfattende faglitteratur om samferdsel og fordeling (Pereira mfl. 2017). Basert på filosofiske teorier om hva som er rettferdig fordeling viser denne hvordan en kan sørge for at behovene til ulike utsatte grupper får en mer sentral plass i analysene. Litteraturen sier mindre om hva som er en rettferdig geografisk fordeling, dersom geografi skal ses på som et hensyn i seg selv.

Et unntak er studien til Mouter mfl. (2017) av samferdselsinvesteringer i Nederland. Denne viser at mange foretrekker at reisetidsgevinstene fra disse investeringene er jevnt fordelt mellom den mest sentrale delen (Randstad) og resten av landet. Når det gjelder trafikksikkerhet, er flere derimot opptatt av å spare flest mulig liv samlet sett.

Studier fra Norge tyder også på at beslutningstakerne ønsker en jevn eller stabil fordeling mellom områder (Strand 1993, Fridstrøm og Elvik 1997) eller prioriterer områder med lav veistandard (Elvik 1995). Disse studiene sier imidlertid mindre om hvorvidt beslutningstakerne faktisk bryr seg hvordan nyttevirkningene av prosjektene er fordelt, eller om de er mest opptatt av hvor mye penger en bevilger til hvert område.

Fagfolkene må ta ansvar

Det hersker mange påstander om hva som kjennetegner norsk samferdselspolitikk, og ikke alle disse er like godt dokumentert. Det bør gjøres flere studier av hvordan prosjektene har vært fordelt mellom ulike områder over tid, både investeringskostnadene og de faktiske nyttevirkningene.

Det vil også være interessant å se hvordan tallene stemmer med det inntrykket folk har av politikken, uttrykte mål for politikken og ønskene til beslutningstakerne.

Videre bør det utarbeides konkrete retningslinjer for hvordan fordelingsvirkninger skal analyseres og omtales i utredninger av statlige investeringsprosjekter.

Hvorvidt slike virkninger også skal være en del av grunnlaget for utredernes faglige anbefalinger må vurderes på et senere tidspunkt, men dette er lite aktuelt før en har fått etablert en felles praksis for analyser og omtale av virkningene.

Fordelingshensyn er politiske, men fagfolk har en viktig rolle i å tydeliggjøre disse.  Kort sagt: Fordeling er for viktig til å overlates bare til politikerne.

Referanser:

Elvik, R. (1995). Explaining the distribution of State funds for national road investments between counties in Norway: Engineering standards or vote trading? Public Choice, 85(3-4), 371-388.

Fridstrøm, L., & Elvik, R. (1997). The barely revealed preference behind road investment priorities. Public Choice, 92(1-2), 145-168.

Halse, A. H. (2019). Samfunnsøkonomisk lønnsomhet og hensynet til geografisk fordeling. TØI-rapport 1739/2019, Transportøkonomisk institutt.

Mouter, N., van Cranenburgh, S., og van Wee, B. (2017). An empirical assessment of Dutch citizens' preferences for spatial equality in the context of a national transport investment plan. Journal of Transport Geography, 60, 217-230.

Pereira, R. H., Schwanen, T., & Banister, D. (2017). Distributive justice and equity in transportation. Transport reviews, 37(2), 170-191.

Strand, A. (1993). Satsing på samferdsel – bypolitikk eller distriktspolitikk? Regionale trender, 1/93.