Liten vekt på å dokumentere hva NTP oppnår

Etter å ha undersøkt fem utgaver av grunnlagsdokumenter og tilhørende stortingsmeldinger, konstaterer jeg at de viser foruroligende liten interesse for å dokumentere måloppnåelse for de årlige milliarder kroner som blir kanalisert til norsk samferdsel.

I dokumentene og meldingene presenteres omfattende målstrukturer. Hva er vel da mer naturlig enn å kreve opplysninger som hvorvidt den omfattende ressursbruken (tabell 1) fører landet i retning av målrealisering?  

Men, dersom du lurer på hva denne innsatsen har gitt av måloppnåelse, er det forbausende få konkrete svar å få i sentrale NTP-dokumenter, som de periodevise grunnlagsdokumentene – utviklet av NTP-sekretariatet/transportetatene – og meldingene om NTP til Stortinget, som Samferdselsdepartementet utarbeider.

Tabell 1: Samlede investeringer i riksveger, jernbane og farleder i korridorene. Årlig gjennomsnitt. Milliarder kroner (løpende kr: 2000/2004/2009/2013/2017))

Planer av ulike slag utvikles som grunnlag for utøvelse av kunnskapsbasert politikk. Grunnlagsdokumentet er en slik plan. Den legges fram hvert fjerde år, og legges deretter til grunn for utarbeidelse av en melding til Stortinget.

I stortingsmeldingen presenteres hva regjeringen vil innenfor samferdselsfeltet, og hvilke økonomiske rammer som planlegges anvendt i en tiårsperiode (12-årsperiode i seneste NTP).

I denne artikkelen skal vi se nærmere på hva disse dokumentene gir av opplysninger om hva de anvendte ressursene gir av måloppnåelse.

Målstruktur for samferdselssektoren

I alle fem utgavene av NTP-dokumenter er det, rimelig nok, presentert mål for samferdselssektoren – dokumentene er tross alt utviklet i en tid hvor målstyring har vært sentral filosofi i norsk forvaltning og politikk.

I det første grunnlagsdokumentet er det ingen spesifikk formulering av et overordnet mål for sektoren, men i de etterfølgende grunnlagsdokumentene blir det formulert et overordnet mål, delvis med likartede formuleringer fra et dokument til et annet, slik det framgår av tabell 2.

Tabell 2: Formulering av overordnet mål for transportpolitikken i fem utgaver av Grunnlagsdokumentet

Hovedmålet er i grunnlagsdokumentene (GLD) spesifisert med delmål og tilhørende spesifiserte etappemål.

I GLD 2010–2019 er målstrukturen vist i figur 7.1 (side 152), gjengitt her som figur 1, med det overordnete målet, vist i tabell 2, og fire delmål: framkommelighet, sikkerhet, miljø, universell utforming (UU).

I de to etterfølgende grunnlagsdokumentene opprettholdes denne strukturen, men i seneste grunnlagsdokument (2018–2029) er delmålene redusert til tre – framkommelighet, sikkerhet samt klima og miljø. Det tidligere hovedmålet om UU er i GLD 2018–2029 blitt et etappemål under framkommelighet. I denne kategorien er også Nullvekstmålet plassert.

Figur 1: Målstruktur (figur 7.1 fra GLD 2010–2019)

I meldingene om NTP til Stortinget finner vi, rimelig nok, de samme målformuleringene som i tilhørende grunnlagsdokumenter. Mens overordnede målformuleringer for perioden 2002–2011 mangler i grunnlagsdokumentet, skriver regjeringen i den tilhørende meldingen (side 3) at den vil «føre en transportpolitikk som bidrar til å nå overordnede velferdsmål og sikre bosetting og utvikling av et livskraftig næringsliv i alle deler av landet».

Blant spesielle sider ved politikken nevnes i denne første NTP-meldingen først sikkerheten i transportsystemet og deretter miljøvernpolitiske målsettinger. Videre ses det som viktig at funksjonshemmede skal kunne benytte det ordinære tilbudet. Dernest nevnes økt sykkelbruk, og at transportsystemet må bidra til at næringslivet i alle deler av landet kan styrke sin internasjonale konkurransekraft. Endelig nevnes også et mål om mer gods med jernbanen.

Hvordan måle virkninger av innsatsen?

Det er flere måter å redegjøre for resultater av en ført politikk.

For det første, kan det gjøres ved å måle endring over tid på utvalgte (relevante) indikatorer som reflekterer det målet en vil dokumentere grad av måloppnåelse for. Et problem ved denne framgangsmåten er at det kan være mange forhold som kan påvirke resultatet, og det er dermed en arbeidskrevende øvelse å utføre dersom den skal gjøres forsvarlig.

For det andre, kan virkninger uttrykkes ved å utarbeide prognoser for hva en, med grunnlag i tidligere erfaringer, vil anta at en viss innsats på et område vil gi av resultater. Denne måten å dokumentere måloppnåelse sier selvfølgelig ikke noe om hva som faktisk skjer i samfunnet etter iverksetting av planer, men som det uttrykkes i NTP-dokumentene, «beregninger viser …».

Disse to hovedmetodene for resultatpåvisning kan selvfølgelig også kombineres. I ett tidssnitt kan det prognostiseres eller beregnes hvor store endringer politikken antas å ville medføre, mens en deretter på et senere tidspunkt, når politikken har fått virke en tid, kan registrere eller måle faktiske endringer og sammenlikne dette resultatet med det tidligere prognostiserte.

Alle tre måtene å påvise måloppnåelse er blitt benyttet i NTP-arbeidene. Hyppigst forekommende er bruk av prognoser. Et eksempel på prognosering av virkninger er gjengitt i tabell 3.

Tabell 3: Vurdering av måloppfyllelse for etatene samlet 2014–2023 (tabell 8.2.5 i melding 2014–2023)