Veireform basert på påstander

Utbyggingsselskapet Nye veier AS er et politisk påfunn markedsført med slagordet mer veg for pengene, eller, mer utfyllende, helhetlig, sammenhengende og rasjonell utbygging^[1].

Reformen ble lansert som del av regjeringsplattformen høsten 2013, og det foreligger ingen dokumentasjon på at den institusjonelle nyskapningen vil ha konsekvenser i tråd med slagordene.

Det var tydeligvis viktigere for den blå-blå regjeringen og samferdselsministeren å få selskapet etablert enn å sørge for at beslutningsgrunnlaget var i overensstemmelse med Finansdepartementets KS1-regime, hvor det heter at den faglige kvaliteten på beslutningsunderlaget skal være tilfredsstillende før det oversendes til politisk behandling.

Det er ikke noe nytt at politiske beslutninger med stor rekkevidde ikke følger opp dette kravet, og jeg vil mene at meldingen til Stortinget (24, 2014–2015) om det nye veiselskapet med letthet faller inn som et eksempel i denne sammenhengen.

Regjeringen har store reformer sentralt på sin dagsorden, og reformer i transportsektoren er blant disse. I meldingen På rett vei heter det (s. 5) at for å sikre at gevinstene av de ulike reformene kan komme til nytte så raskt som mulig, er det aktuelt å utarbeide og foreslå konkrete løsninger etter hvert som de er klare.

Etter det jeg kan se, er det en politisk overdrivelse å påstå at veireformen er tilstrekkelig klarlagt. Meldingsteksten på knapt 18 sider om veiselskapet er spekket med honnørord (merverdi, kostnadseffektiv, helhetlig, sammenhengende, rasjonell) og slagord-setninger (mer veg for pengene; helhetlig, sammenhengende og rasjonell utbygging; økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet; osv.) uten at det på noen måte dokumenteres at etableringen av selskapet vil ha slike virkninger.

Samferdselsdepartementet er også ganske vage når de konkluderer (s. 22) om konsekvenser av forslaget om å etablere veiselskapet:

Etter Samferdselsdepartementets vurdering vil samfunnets gevinster knyttet til prioritering av de samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjektene og en mer kostnadseffektiv og helhetlig utbygging, klart overstige de statlige merkostnadene som kan oppstå på noen områder gjennom å ha dublerende kompetanse i utbyggingsselskapet og Statens vegvesen.

Det er plukket ut en såkalt oppstartsportefølje for selskapet bestående av 24 prosjekter til en samlet utbyggingskostnad på vel 131 milliarder kroner. Disse prosjektene skal selskapet bygge ut i løpet av en 20-årsperiode. Halvparten av prosjektene i selskapets portefølje er å finne i NTP 2014–2023. Samlet lengde for disse NTP-prosjektene er 216 km, mens lengden for alle prosjektene i porteføljen er 532 km. Kilometerkostnaden for hele porteføljen er 246,8 millioner kroner, mens den er 228,7 millioner for NTP-prosjektene.

Det er oppgitt nettonytte for 16 av 24 prosjekter; seks av disse har positiv verdi, mens ti av prosjektene er presentert med negativ netto nytte. Åtte prosjekter er uten opplysninger om netto nytte. Det opplyses i tabell 2.1 (s. 10–11) at nettonytten samlet for alle prosjektene er minus 330 millioner 2015-kr. Det innebærer at den negative nettonytten for alle prosjektene er 620 000 kroner per kilometer ny anlagt veg.

Det er rimelig å spørre hvorfor det er valgt en portefølje med stort innslag av negativ-netto-nytte-prosjekter når det er samfunnsøkonomisk lønnsomhet som skal stå i fokus. Det heter nemlig i meldingen (s. 6):

Selskapets virksomhet skal være effektiv og helhetlig utbygging av trafikksikre veger, hvor strekninger i selskapets samlede utbyggingsportefølje med høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet prioriteres gjennomført foran strekninger med lav/negativ samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Skal utbyggingsselskapet trylle ved å omgjøre negativ-netto-nytte-prosjekter til positive slike?

Dessuten står, vil jeg tro, signalet om å prioritere samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter i et spenningsforhold til markedsføringen av selskapet som nødvendig for å kunne gjennomføre sammenhengende utbygginger.

Porteføljesammensetningen er ubegrunnet i meldingen, og på forespørsel til Samferdselsdepartementet synes det tydelig at det heller ikke foreligger noe bakgrunnsnotat om sammensetningen av porteføljen. Svaret fra departementet er holdt i den samme overordnede, vage formen som meldingen:

Som det framgår av meldingen pkt. 2.2.3 har regjeringen tatt utgangspunkt i gjeldende nasjonale transportplan når porteføljen ble utformet. Ut fra selskapets formål om mer helhetlig og effektiv utbygging og regjeringens økte satsing på vegformål, la regjeringen opp til en noe raskere utbygging for flere av prosjektene enn det som var forutsatt i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023. I tillegg løftet regjeringen inn flere prosjekter i porteføljen som ikke var prioritert i transportplanen, men som sto i naturlig forbindelse med de prioriterte prosjektene. Dette har ført til at porteføljen består av lengre sammenhengende strekninger som gir selskapet økte muligheter til å se flere prosjekter i sammenheng med sikte på mer effektiv og helhetlig utbygging.

Mye i dette svaret fra departementet er omtrentligheter og til dels åpne løgnaktigheter.

Utbyggingsselskapet skal selv beslutte i hvilken rekkefølge de vil bygge ut prosjektene. Signalet fra meldingen er, som allerede sagt, at prosjekter med positiv samfunnsøkonomisk nytte skal prioriteres.

De tre prosjektene utbyggingsselskapet, ifølge egen hjemmeside, har valgt å påbegynne umiddelbart, er E18 Tvedestrand–Arendal (et prosjekt i NTP 2014–2023 med svak negativ netto nytte); E18 Langdalen–Dørdal (et prosjekt bestående av to strekninger, Langdalen–Rugtvedt og Rugtvedt–Dørdal, hvor bare en av strekningene er i NTP 2014–2023, og bare det siste er vist med positiv nettonytte i meldingen); og E6 Kolomoen–Moelv (et prosjekt bestående av to NTP 2014–2023-prosjekter, begge med positiv netto nytte).

Ytterligere to prosjekter er utpekt som aktuelle å arbeide med i de første årene: E39 Kristiansand Vest–Vigeland og E6 Trøndelag. Hva det siste prosjektet omfatter, er det vanskelig å vite. I oppstartsporteføljen er det sju E6-strekninger i Trøndelag; de aller fleste med negativ netto nytte, og fem av dem er inne med bevilgninger i NTP 2014–2023.

Uansett, administrerende direktør i selskapet viser til at med denne prioriteringen av innledende prosjekter er vi i gang med veibygging i alle utbyggingsområdene våre. Hun poengterer dessuten at vår oppgave er å bygge raskere og mer kostnadseffektivt. Vi angriper derfor prosjektene helhetlig fra første stund og bygger lengre strekninger. Dette gir raskere fremføring og lavere kostnader. Jeg konstaterer at retorikken fra politikkens dokumenter og fra ministeren fortsetter når den ledende representanten for utbyggingsselskapet uttaler seg

Regjeringen markedsfører selskapsetableringen med at vegbyggingen skal skje raskere, men godtgjør ikke med hvilke mekanismer dette vil skje. Derimot redegjøres det i meldingen for prokuratorknep som tilsynelatende kan redusere prosjektenes tidsbruk.

Det er anerkjent, og erkjennes også i meldingen, at de innledende deler av en vegplanleggingsprosess er uforutsigbar med hensyn til tidsbruk på grunn av demokratiske prosessers uforutsigbarhet. Meldingen fastslår derfor at utbyggingsselskapet først skal overta prosjektene når de demokratiske plunder-og-heft-prosessene er sluttført.

Helt i tråd med hva som i disse new management-tider utvikles som praksis i kommunal saksbehandling, der privat sektor pålegges å bringe klarhet i en lang rekke forhold før saken presenteres for kommunale myndigheter. Når det meste er på skinner, starter beregningen av saksbehandlingstid – det etaten måles på. Meldingen om veiselskapet forutser, og sikrer, dermed en framtidig positiv evaluering av tidsbruken ved selskapets vegbyggingsprosesser.

Helt til slutt, et spørsmål det er umulig ikke å stille: Hvorfor trenger vi, eller trengte vi, et veiselskap? Formålet med nyordningen Nye Veier AS er å skape mer effektivitet i norsk veibygging, forstått som å bygge mer veg for tilgjengelige ressurser. Det skal skje ved at planleggingstiden blir redusert og ved at prosjekter som naturlig hører sammen, blir sett i sammenheng. I tillegg til dette effektiviseringsmålet, poengteres det også at det skal legges mer vekt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet i valget av prosjekter.

Jeg konstaterer at ikke noe av dette er tanker som er fremmede for de planleggingsprosessene som utspiller seg ved etableringen av prosjektporteføljen i etatenes NTP-forslag.

Spørsmålet er derfor om det ikke hadde latt seg gjøre å oppnå de effektene som det nye veiselskapet antas å skulle få, ved at Samferdselsdepartementet formulerte en annen type brev til transportetatene og Avinor innledningsvis i NTP-prosessen?

Tidspunktet for etableringen av veiselskapet et knapt år før grunnlagsdokumentet for revisjon av foreliggende NTP, er det også grunn til å problematisere. Hvorfor slikt hastverk? Kanskje var en beveggrunn den motsatte av det statsråden betonte – viktigheten av å kunne plukke prosjekter ad politisk veg heller enn gjennom tunge, tidkrevende og grundige faglige prosesser som er det som ellers kjennetegner NTP-arbeidet?

En rekke av prosjektene i utbyggingsselskapets portefølje befinner seg dessuten vestover fra Kristiansand. Dette valget av prosjekter kan antydes å være det nærmeste man kan komme å-hilse-hjem-prosjekter for en minister fra Bryne.

Oppstartsporteføljens sammensetning viser ellers at kravet til samfunnsøkonomisk positiv netto nytte ikke har vært avgjørende viktig – og heller ikke kan bli det dersom det er utbygging av sammenhengende strekninger som skal tilstrebes. Nyvinninger i form av å utfordre etablerte standarder ved utbygging av riksveger, slik utbyggingsselskapet i den siste tiden har ytret ønske om, burde vel også kunne vært initiert gjennom utfordringsbrevet ved oppstart av NTP-prosessen.

Fotnoter

[1] Alternative formuleringer på side 6 i meldingen til Stortinget om selskapet er: En helhetlig, sammenhengende og effektiv utbygging; og mer helhetlig og kostnadseffektiv utbygging