Kystdistriktene tjener på gratis ferge

Av Finn Jørgensen, Gisle Solvoll og Morten Welde

Senterpartiet vil ha gratis ferger. Ettersom partiet nå er i regjering og i tillegg har samferdselsstatsråden, bør således gratis ferger sees på som et mulig scenario. Argumentet for dette virker unektelig besnærende; fergene er en del av vegnettet – og de fleste veger er gratis å bruke for bilistene.

Fergene har en viktig rolle innenfor norsk samferdsel. De rundt 175 fergene som var i drift i 2004, betjente til sammen 131 samband. De fraktet ca. 14 mill. personbiler, 3 mill. andre typer kjøretøy og 20 mill. personer (ekskl. sjåfør). Totale kostnader ved fergedriften var ca. 2900 mill. kr mens inntektene var rundt 1600 mill. kr. Tilskuddet var dermed om lag 1300 mill. kr. Innføring av gratis fergetransport vil derfor være et omfattende tiltak som vil ha stor betydning både for befolkningen og næringslivet langs kysten. Tiltaket vil imidlertid også føre til betydelige økte tilskudd til fergesektoren. Vi vil her skissere noen av de viktigste virkningene av å innføre gratis ferger. En mer utførlig tallfesting av konsekvensene, krever grundigere analyser.

Virkninger på etterspørselen

Det er fire forhold som er avgjørende for hvor stor økning en får i etterspørselen i ulike samband hvis fergene blir gratis å bruke:

For det første er sambandets lengde av betydning. Ettersom takstene øker med lengden på sambandet, vil gratis ferger føre til relativt større reduksjon i generaliserte reisekostnader (GK = summen av betalbare kostnader og tidskostnader for hele reisen) for dem som reiser over lange samband enn for dem som reiser over korte samband. Det trekker i retning av at trafikkøkningen blir størst på lange samband.

For det andre vil økningen i trafikken bli større på samband med mye nærtrafikk enn på samband med mye fjerntrafikk fordi taksten utgjør en større andel av GK for den førstnevnte gruppen.

For det tredje betyr sammensetningen av trafikken endel. Det er rimelig å anta at etterspørselen etter fritidsreiser er mer følsom overfor endringer i GK enn etterspørselen fra forretningsreisende, reisende til/fra arbeid og næringstransporter. Det indikerer at samband med mye ferie/fritidsreiser vil oppleve størst etterspørselsøkning, i alle fall på kort sikt.

For det fjerde vil økningen i etterspørselen bli størst på samband der alternative transportmuligheter er gode.

Ut fra generelle betraktninger kan en konkludere med at lange samband med mye lokaltrafikk og med en stor andel fritidsreisende, vil oppleve større økning i etterspørselen enn korte samband med mye fjerntrafikk og næringstransport.

Faktisk reisaktivitet

Drøftingene ovenfor tar ikke hensyn til hvordan gratis ferger med påfølgende økt etterspørsel vil påvirke andre kvalitetsaspekt ved fergetilbudet og dermed den faktiske reisaktiviteten for ulike trafikantgrupper. Her vil responsen på økt etterspørsel være avgjørende. Dersom økt etterspørsel møtes med et forbedret tilbud (flere avganger, større og raskere ferger) kan samlet reisetid bli redusert slik at reduksjonen i GK for trafikantene blir større enn bortfallet av fergebilletten.

Hvis fergetilbudet ikke endres, vil større etterspørsel føre til lengre reisetid som følge av økt tid til ombord- og ilandkjøring samt økt ventetid på fergeleiene. Det sistnevnte skyldes at trafikantene vil møte tidligere opp for å være sikre på å få plass på ferga. I dag er andelen gjenstående kjøretøy vel 2 % og økende på tross av en kapasitetsøkning de seneste årene. En økning i etterspørselen, spesielt i høytrafikkperioder, vil således kunne medføre en økning i antall gjenstående biler. Selv om en vinner noe i effektivitet på grunn av at en slipper billettinnkreving, vil nok fordelen for trafikantene bli mindre enn sparte fergebilletter skulle tilsi. De trafikantgruppene med høyest tidskostnader (forretningsreisende, næringstransporter) vil da spare minst eller endog tape på gratis ferger dersom de ikke har forkjørsrett.

Hva som vil skje i praksis, vil variere fra samband til samband. Der hvor det i utgangspunktet er ledig kapasitet på fergene, vil fergetilbudet rimeligvis forbli noenlunde uendret. I samband hvor kapasiteten før takstendringene finner sted er godt utnyttet, vil økt etterspørsel tvinge fram økt kapasitet.

Rederienes kostnader

Dersom fergetilbudet ikke endres, vil økningen i kostnadene til fergedriften kun skyldes kostnadsøkninger på grunn av økt kapasitetsutnyttelse av fergene når de seiler. Hvis derimot økt etterspørsel ikke bare fører til økt utnyttelse av fergene når de seiler, men også til et bedre tilbud i form av flere utseilte km eller større ferger, vil kostnadsøkningen for rederiene bli betydelig høyere enn i førstnevnte tilfelle.

Kostnadsvirkningene på lang sikt av økt etterspørsel; dvs. når kapasiteten tilpasses økt etterspørsel, kan finnes ved hjelp av de ”langtidsmarginale kostnadene” ved fergetransport. Jørgensen m.fl. (2004) viser at når fergetrafikken øker med 1 % vil fergekostnadene på lang sikt øke med ca. 0,6 %. Et forhold som trekker i retning av en noe lavere kostnadsøkning ved gratis ferger, er at rederiene kan redusere bemanningen ettersom de slipper billettering. Hvor mye dette har å si, er vanskelig å anslå.

Samfunnsøkonomi og fordeling

I tabell 1 er virkningene anslått for myndighetene og for trafikantene på bakgrunn av kostnads- og trafikktall for fergedriften i 2004 og for tre ulike forutsetninger om trafikkøkningen som følge av gratis ferger.

De samlede positive virkningene for fergebrukerne er forutsatt lik summen av sparte billettutgifter for de nåværende reisende pluss verdien av nygenerert trafikk. Vi antar her at reisetiden forblir noenlunde konstant, slik at bortfall av billettutgifter er lik reduksjonen i GK. Vi ser at de positive virkningene for brukerne øker fra 1640 mill. kr til 1720 mill. kr når antatt trafikkvekst øker fra 5 % til 15 %. Det er verdt å merke seg at tallene gjelder alle fergebrukerne. En kan grovt anslå at næringstransportenes fordeler vil være mellom 328 mill. kr og 344 mill kr – altså 20 % av fergebrukernes samlede fordeler.

Totale fergekostnader vil anslagsvis øke med 87 mill. kr, 174 mill. kr og 261 mill. kr når antatt trafikkvekst er henholdsvis 5 %, 10 % og 15 %. De anslåtte kostnadsøkningene må tolkes som virkninger etter at fergetilbudet er tilpasset den nye trafikken, dvs. de langsiktige kostnadsvirkningene. Økt tilskudd er lik summen av tapte billettinntekter og kostnadsøkninger som følge av økt trafikk. Vi ser at tilskuddet vil øke med mellom 1687 mill. kr og 1861 mill. kr avhengig av forutsetningene om trafikkvekst. Økte skattekostnader er et mål på samfunnets effektivitetstap ved å skaffe til veie (gjennom skatter og avgifter) det økte tilskuddet. For Norge er de anslått til 20 % av innkrevd beløp.

Summeres virkningene, ser vi som ventet at gratis ferger vil føre til et samfunnsmessig tap, rundt 500 mill. kr, og tapet øker jo høyere trafikkveksten blir. Det skyldes delvis økte skattekostnader på grunn av økt tilskudd og delvis at takster lik null avviker langt mer fra de langtidsmarginale kostnadene ved fergetransport enn de nåværende takstene gjør, se Jørgensen m.fl. (2004).

Tabell 1. Regneeksempel på årlige virkninger av gratis ferger. Mill. 2004 kr

Avsluttende merknader

Regneksemplet viser den klassiske konflikten en ofte har mellom effektivitet og fordeling. Gratis ferger vil samlet sett være en fordel for privatpersoner, for lastebilnæringen og dermed for næringslivet - i alle fall for de bedriftene som ikke selger på det lokale markedet.  Tiltaket kan derfor sees på som et positivt distriktspolitisk virkemiddel – særlig for kystdistriktene. De som sjelden eller aldri bruker fergene, vil imidlertid tape. 

Om gratis ferger bør innføres er derfor til syvende og sist et politisk spørsmål og avhenger av hvordan en vektlegger gevinsten til fergebrukerne opp mot tapet for den øvrige befolkningen. Av tabell 1 kan en lett regne ut at hvis en vektlegger 1 krone tjent for fergebrukerne mellom 23 % og 30 % mer enn 1 kr tapt for samfunnet for øvrig, bør gratis ferger innføres. Om politikerne verdsetter kystbefolkningen så mye høyere enn andre, vet vi ikke. Hvis de gjør det, er innføring av gratis ferger fornuftig.

Til slutt bør det nevnes to andre og mer uønskede virkninger av gratis ferger. For det første umuliggjør gratis ferger bruk av prismekanismen for å utjevne trafikktopper og dermed bedre utnyttelsen av fergemateriellet. For det andre vil gratis fergereiser gi vegtransport en betydelig konkurransemessig fordel overfor sjøtransport. Målsettingene om gratis ferger og overføring gods fra veg til sjø, er således klart motstridende.

Litteratur

Jørgensen, F, Pedersen, H og Solvoll, G (2004): Ramsey pricing in practice: the case of the Norwegian ferries. Transport Policy 11, side 205-214.