Du er her

  • Hjem
  • /
    FORSKNING
  • /
    Jernbanereformen – hva er viktig for at den lykkes?

Jernbanereformen – hva er viktig for at den lykkes?

I konkurranseutsetting er det krevende å gjøre gode bestillinger, poengterer artikkelforfatterne når de ser på faktorer som kan avgjøre om jernbanereformen vil gi ønskede resultater. «Det finnes utallige eksempler hvor konkurranse enten ikke har vært det rette verktøyet eller hvor bestillingen ikke har vært god nok», skriver de.

Av Julie Runde Krogstad og Nils Fearnley
Runde Krogstad skriver i egenskap av tidligere forsker ved TØI (Transportøkonomisk institutt), der Fearnley er forskningsleder

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Jernbanereformen har vært omdiskutert. Motstanderne har tatt til orde for at alle deler av norsk jernbane heller bør samles i ett stort selskap, som Fridstrøm gjorde i Samferdsel tidligere i år. Forkjemperne viser til hvor mye som allerede er spart med konkurranseutsettingen – midler som kan gå til å investere mer i jernbanen – samtidig som tilbudet i deres øyne snarere blir bedre enn dårligere.

Konkurranseutsetting er et verktøy og ikke et mål i seg selv, og det er krevende å gjøre gode bestillinger.

Det finnes utallige eksempler hvor konkurranse enten ikke har vært det rette verktøyet eller hvor bestillingen ikke har vært god nok.

Dårlig bestilling har ledet til alt fra kostbare ekstrabestillinger til konkurser og brutte kontrakter med store konsekvenser for de reisende.

Vi vet ennå ikke hvilke erfaringer vi vil få med konkurranseutsetting av persontransport på jernbane i Norge, ettersom GoAhead først starter driften i desember 2019.

Det vi foreløpig vet, er at GoAhead og SJ – de to som vant anbudene for henholdsvis jernbanepakke sør og nord – har bundet seg til å drive et tilbud av høyere kvalitet til en betydelig lavere pris enn hva Vy (NSB frem til navneskiftet tidligere i år) har vært villig til å gjøre tidligere.

I denne artikkelen vil vi gå inn på noen viktige faktorer for om jernbanereformen kan lykkes i å få et bedre tilbud til lavere kostnader, samt en mer ryddig organisering og ansvarsdeling i jernbanesektoren.

Det er viktig å understreke at EUs fjerde jernbanepakke innebærer at anbud på jernbanen er obligatorisk for alle subsidierte linjer fra 2023.

Det betyr at Norge vil måtte motsette seg et EU-direktiv dersom landet skal unngå innføring av konkurranse i sektoren.

Forskning på konkurranseutsetting

Når vi snakker om konkurranse, er det viktig å holde tunga rett i munnen med tanke på begrepsbruk.

Konkurranseutsetting betyr at tilbydere konkurrerer om rett til å drive en tjeneste i et avgrenset område, slik det er lagt til rette for med de syv anbudspakkene som er utformet. Dette kan reguleres gjennom ulike typer kontrakter, som gir operatøren ulike frihetsgrader til selv å utforme tilbudet.

Fri konkurranse betyr derimot direkte konkurranse mellom ulike tilbydere på samme strekning, mellom ulike delmarkeder og mellom ulike transportformer i et deregulert marked. Imidlertid er heller ikke fri konkurranse helt fri. Samferdselsdepartementet (2019) skriver blant annet at nye tjenester ikke kan «forstyrre likevekten i en eksisterende avtale om offentlig tjeneste» eller bedrive «cherry-picking».

Det er mange utfordringer knyttet til å forske på effektene av konkurranse. Konkurranse medfører ofte så store organisatoriske endringer at det er tilnærmet umulig å gjennomføre en før-etter-undersøkelse. Samtidig er fallgruvene i utforming av bestillingen mange, som nevnt innledningsvis.

En annen utfordring er at utformingen av anbudene ofte endrer seg over tid. Det kan derfor være vanskelig å følge utviklingen innen et område for å se på for eksempel kostnadsutvikling.

Samtidig kommer vi aldri unna det kontrafaktiske problemet – vi vil aldri kunne vite hvordan utviklingen hadde vært dersom man ikke konkurranseutsatte tjenesten. Det kontrafaktiske problemet gjelder naturligvis også motsatt vei: Vi kan ikke vite om en fullstendig reintegrering av jernbanen til ett selskap vil gi gevinster.

Det er mange utenforliggende faktorer som påvirker utviklingen av kollektivtrafikken, og det kan derfor være vanskelig å vurdere effekter av konkurranseutsetting.

For eksempel har vi sett passasjerøkning på jernbanen i Sverige, som har konkurranseutsatt tjenestene, men dette er også tilfelle i Norge i de siste årene hvor NSB, nå Vy, har drevet jernbanen uten konkurranse.

Av samme årsaker er det utfordrende å sammenligne konkurranseutsetting mellom land, fordi de har organisert jernbanen ulikt.

Det er fri konkurranse på langdistanselinjer i Tyskland og Sverige, og linjene drives uten subsidier (men ulønnsomme langdistanselinjer i Sverige mottar subsidier). I de samme to landene har regionene ansvar for å drifte det regionale togtilbudet.

I Sverige opererer andre selskaper enn det nasjonale jernbaneselskapet over 50 prosent av markedet, mens i Tyskland er det litt over 30 prosent. Årsaken til at det nasjonale jernbaneselskapet har høyere markedsandel i Tyskland, er at kontraktene til nå har omfattet flere oppgaver enn kun drift (for eksempel materiell, vedlikehold og billettsalg). Flere regioner går nå mot å dele opp kontraktene slik at det i større grad blir rene operatørkontrakter (DB 2018).

I Storbritannia er det nasjonale myndigheter som har ansvar for å drive jernbanen. Storbritannia innførte konkurranseutsetting over en svært kort periode på tre år. Det nasjonale jernbaneselskapet ble oppløst og jernbanen ble delt opp i 25 ruteområder.

Hva med kostnadene?

Det store bildet er at offentlige utgifter har gått ned med konkurranseutsetting (se Nash mfl. 2019). Det er hovedsakelig Sverige, Tyskland og Storbritannia som vi kan hente erfaringer fra:

  • I Sverige er datagrunnlaget svakt når det gjelder offentlige subsidier, men de analysene som finnes viser at offentlige kostnader er holdt på samme nivå eller redusert, mens antall passasjerkilometer nesten er doblet.
  • I Tyskland er subsidier per togkilometer og passasjerkilometer redusert, samtidig som antall passasjerkilometer har økt kraftig.
  • I Storbritannia er antall passasjerkilometer over doblet, men kostnaden per togkilometer økte med 25 prosent i perioden. I 2015 er imidlertid kostnadene lavere enn de var ved innføringen av konkurranse.

Som nevnt ovenfor har de tre landene konkurranseutsatt jernbanen på ulike måter. Sverige og Tyskland har beholdt de nasjonalt eide jernbaneselskapene, og gjennomført gradvis konkurranseutsetting ved å gi regionale myndigheter ansvar for anbudene på regional jernbane.

I Tyskland er de nasjonale linjene kommersielle, mens i Sverige blir de linjene som ingen ønsker å drive på kommersiell basis, anbudsutsatt.

I Storbritannia tar vinneren av anbudet over eksisterende selskap inkludert mannskap, lønns- og arbeidsvilkår. Dette er ofte pekt på som en av årsakene til at Storbritannia i mindre grad har fått redusert kostnader ved konkurranseutsetting sammenlignet med Sverige og Tyskland (Nash mfl. 2019).

I Norge er de foreløpige erfaringene at kostnadene er betydelig redusert med konkurranseutsetting, selv om vi har regler for virksomhetsoverdragelse.

Økt fokus på det lokale tilbudet

Konkurranseutsetting av jernbanen flytter ofte fokus mot strekningen eller området som er konkurranseutsatt.

Det ansvarlige selskapet får en mulighet til å ha et avgrenset fokus, og kan bli en sterk pådriver for investeringer på akkurat denne strekningen eller rutepakken. Det fant man i evalueringen av konkurranseutsetting av Gjøvikbanen (Longva mfl. 2010). Dette kan også gi et mer lokalt fokus og bedre samordning mellom jernbane og lokal kollektivtrafikk.

Statlig eide jernbaneselskaper har til sammenligning ofte hatt et nasjonalt fokus, men i dagens Norge er det få passasjerer som velger jernbanen over lengre strekninger. Det har gitt behov for et mer lokalt fokus og bedre samordning mellom jernbane og lokal kollektivtrafikk.

De norske jernbanepakkene som nå anbudsutsettes, stiller store krav til takstsamarbeid lokalt.

Det har vært argumentert for at persontransport på jernbanen – i stedet for å konkurranseutsettes – heller burde rigges for å konkurrere mot andre transportmidler som fly, buss og bil (Fridstrøm 2019). En titt på statistikken viser at over 90 prosent av jernbanereisene i Norge er lokale reiser (lokaltog, korte strekninger med regiontog og intercity). Det er her veksten har skjedd de siste ti årene, og det er antagelig her den vil skje de neste ti årene. Lokaltoget i Oslo-området står i en særklasse i landet når det gjelder antall passasjerer.

På grunn av de reisendes krav til reisetid og fleksibilitet er det antagelig fantasitenkning at jernbanen skal ta store markedsandeler på lange reiser i konkurranse mot fly og privatbil i Norge – uansett hvordan den organiseres, og særlig når høyhastighetstog er utredet og skrinlagt.

Jernbanereformen har lagt til rette for at det lokale togtilbudet – hvor det er flest reisende – skal kunne inngå i et sømløst kollektivsystem.

I både jernbanepakke sør og jernbanepakke nord har Jernbanedirektoratet enten inngått eller stilt krav om en avtale om takstsamarbeid med regionale myndigheter der jernbanen er en viktig del av det lokale kollektivtilbudet.

Det har tidligere vært svært krevende for fylkeskommunene å inngå takstsamarbeid med NSB (nå Vy). Fylkeskommunen har finansiert hele differansen mellom lokale takster og Vys takster, også når antall passasjerer har økt (Krogstad og Aarhaug 2015). I 2014/15 måtte Ruter betale 105 millioner kroner til NSB (nå Vy) for dette (Krogstad og Aarhaug 2015). Nå ligger krav om takstsamarbeid mellom operatør og fylkeskommunen til grunn for kontraktene som inngås. Disse avtalene vil antagelig utformes ulikt ettersom hvor i landet man er. I Stavanger tar Kolumbus fremdeles størsteparten av kostnadene for takstdifferansen. Til gjengjeld får de økt antall kollektivreisende i tråd med målet om nullvekst i byområdet.

Et spørsmål for fremtiden er i hvilken grad regionene hvor de største byområdene ligger bør få et ansvar for lokaltogene i sin region, slik det er gjort i flere andre land som vi kan sammenligne oss med.

Erfaringene både fra Frankrike, Sverige, Danmark og andre viser at regionale myndigheter har vilje til å investere i jernbanen dersom de får ansvar. I Norge har Ruter/Viken tatt til orde for å overta ansvaret for togtilbudet i sin region på sikt.

Overføring av kompetanse til bestiller

En viktig effekt av konkurranseutsetting i kollektivtransport som sjelden trekkes frem, er kompetanseoverføringen som skjer i prosessen.

Tidligere har NSB/Vy som eneste operatør på jernbanen hatt all erfaring og tilgang på data for å kunne prise sine tjenester. Bestiller, som tidligere var Samferdselsdepartementet, har i mindre grad hatt kunnskap om og kompetanse til å være en likeverdig forhandler mot NSB/Vy da nye avtaler ble inngått.

NSV/Vy har langt på vei kunnet diktere tilbud og priser. Dette er ikke ulikt slik det også var i lokal kollektivtransport, da bussoperatørene forhandlet direkte med fylkeskommunen om å kjøre buss i regionen på 1980-, 1990- og tidlig 2000-tallet.

Konkurranseutsetting har ført til at myndighetene bygger opp tunge kompetansemiljø på jernbane og kollektivtransport. På jernbanen har dette skjedd ved at Jernbanedirektoratet har tatt rollen som bestiller.

I anbudspakkene er det benyttet nettokontrakter som gjør at operatøren tar inntektsrisikoen og er ansvarlig for å utforme tilbudet. I lokal kollektivtransport benyttes ofte bruttokontrakter som gjør at bestiller tar inntektsrisikoen og planlegger rutene.

Økt kompetanse gjør at myndighetene kan styre og utvikle et helhetlig tilbud på en bedre måte med den kvaliteten de ønsker. Det blir også enklere å koordinere både ruter og takster på jernbanen med det regionale kollektivtilbudet, og slik få flere passasjerer. 

Fragmentert sektor – men ikke så mye mer enn tidligere

Mange har vært kritiske til at jernbanereformen har medført fragmentering av norsk jernbane. Når det gjelder de mange aktørene som er involvert i jernbanen i dag, er det imidlertid ikke så mange som er helt nye – selv om de kan virke som nye med andre navn (se Fridstrøm 2019):

Både tilsyn, bestiller, infrastrukturholder, vedlikeholder av tog og (forløperen til) det nasjonale billettselskapet eksisterte før reformen. Eierforholdene har imidlertid endret seg etter reformen, se tabell nedenfor.

I tillegg må det presiseres at Entur delvis er et nytt selskap, men har et bredere mandat enn kun jernbane. Selskapet skal levere digitale tjenester som gjør det enklere å finne frem i kollektivtilbudet i hele Norge. Dette er noe det har vært arbeidet med siden før 2012 (se Krogstad mfl. 2012).

 

Rolle

Før reformen

Etter reformen

Tilsyn

Statens Jernbanetilsyn

Statens Jernbanetilsyn

Bestiller

Samferdselsdepartementet

Jernbanedirektoratet

Infrastrukturholder

Jernbaneverket

Bane Nord

Vedlikeholder av tog

Mantena AS, datterselskap av NSB

Mantena AS, heleid av staten

Materiell

NSB

Norske Tog AS, heleid av staten

Billettselskap

Interoperabilitetstjenester AS, eid av Ruter og NSB

EnTur AS, heleid av staten

Operatører på persontransport

Flytoget, NSB, Gjøvikbanen (datterselskap av NSB)

Anbudene er delt opp i 7 pakker, det vil bli maks 7 ulike operatører

 

Fragmenteringen av jernbanesektoren har altså ikke økt veldig etter reformen. Vi må tilbake til jernbanen anno 1995 for å finne en integrert norsk jernbane der både driften, infrastruktur og billetteringen ble ivaretatt av én organisasjon.

Etter at jernbanereformen er fullt implementert, vil det på det meste vil være ytterligere fem selskaper sammenlignet med tidligere. Et av dem er det statseide selskapet Norske Tog AS, som operatørselskapene kan velge å leie tog fra.

Jernbanemarkedet er nå delt inn i totalt syv anbudspakker som gradvis legges ut for konkurranse. Det vil derfor på det meste være fire flere operatørselskaper som kjører persontransport på jernbane enn tidligere, da det kun var tre operatørselskaper (NSB, Flytoget og NSB Gjøvikbanen).

Godstransport på jernbane har vært kommersiell med fri etablering også før reformen. Det er i dag seks godstogoperatører.

Dette betyr at det naturligvis fremdeles vil være helt nødvendig – og minst like krevende som tidligere - med et godt samarbeid på tvers av selskapene for at passasjerene skal få et godt tilbud. Jernbanedirektoratet har hovedansvaret for å styre og koordinere sektoren.

Det vil fremdeles være utfordringer

Det kommer fremdeles til å være utfordringer etter at jernbanereformen er fullt implementert, og mest sannsynlig vil det dukke opp nye og uforutsette problemstillinger.

Imidlertid er det ikke slik at det tidligere, da NSB hadde et større ansvar i jernbanesektoren, ikke var utfordringer. For eksempel viser en masteroppgave fra 2011 (Frølich 2011) at organiseringen etter 1996 ga uklare ansvarsforhold og manglende samhandling mellom NSB og Jernbaneverket. Dette førte til utsettelse av Ruteplan 2012, som skulle bedre utnyttelsen av investeringer i infrastruktur gjort siden 1999.

Det er heller ikke slik at den nye organiseringen ikke vil skape nye utfordringer. Imidlertid har jernbanereformen klargjort ansvarsforholdene som ble uklare etter innføringen av skillet mellom infrastruktur og drift i 1996.

Noen vil kanskje argumentere med at det er situasjonen før 1996 man ønsker å komme tilbake til, ved å organisere hele jernbanen i ett stort selskap. Det er uvisst hva som vil være mest effektivt. Den forskningen som finnes, viser at transaksjonskostnadene knyttet til koordinering er relativt lave, og at det kan være forskjeller på hvilken organisering som fungerer best i ulike land (se Krogstad 2013).

Konkurranse kan gi en rekke utfordringer dersom ikke rammene for konkurransen er rett. Det blir spennende å følge jernbanereformen fremover for å se hva effektene blir på selskapenes lønnsomhet, koordinering mellom aktørene, kostnader, kvalitet og passasjerutvikling.

Det vil også være viktig hvorvidt regjeringen velger å satse på investeringer i jernbanen fremover, da mye av infrastrukturen har behov for oppgradering.

Det kan være at den etter hvert gode infrastrukturen på vei kombinert med nullutslippstransport gjør det mer utfordrende å øke passasjertallene på jernbanen.

 

Referanser:

Deutsche Bahn (2018): Competition figures 2017. May 2018.

Fridstrøm, L (2019): Politikerne parterer jernbanen i hjel, Samferdsel, 11.06.2019.

Frølich, KH (2011): Rutetilbud og infrastruktur rundt Oslo. Et casestudium av Ruteplan 2012. Masteroppgave Institutt for byggekunst, prosjektering og forvaltning, NTNU, 06.07 2011

Krogstad, JR, Fearnley, N, Øksenholt, KV, Aarhaug, J, Solvoll, G, Hanssen, T-ES (2012): Nasjonalt takstsystem: Kan stykkevis og delt - bli helt? TØI-rapport 1233/2012.

Krogstad, JR (2013): Organisering av persontransport på jernbane i Europa: En kunnskapsoversikt. TØI-rapport 1273/2013.

Krogstad, JR og Aarhaug, J (2015): Bedre samordning av offentlig kjøp av tog og lokal kollektivtransport. TØI-rapport 1434/2015.

Longva, F, Olsen, SJ, Aarhaug, J, (2010): På sporet av konkurranse. TØI-rapport 1104/2010.

Nash, C, Smith, A, Crozet, Y, Link, H, Nilsson, J-E, (2019): How to liberalise rail passenger services? Lessons from European experience, Transport Policy, 79, s. 11-20

Samferdselsdepartementet (2019): Spørsmål og svar om fjerde jernbanepakke. 27.05.2019

 

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

På skinner

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS