Du er her

Kinkige målkonflikter i transportprosjekter

«Et investeringstiltak som bidrar positivt til oppnåelse av et mål, kan samtidig bidra negativt til andre mål», skriver artikkelforfatterne. De drøfter hvorfor og mellom hvilke aktører målkonflikter oppstår – og hva som eventuelt kan gjøres for å håndtere dem.

Av GRO MÆLE LIANE, CASSANDRA VELTEN, KARL RIKARD LØVHAUG og MORTEN WELDE
Artikkelforfatterne arbeider i henholdsvis Oslo Economics og i forskningsprogrammet Concept på NTNU.

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Transportpolitikken har mange mål, og ikke alle lar seg forene. En ny studie utført av Oslo Economics i samarbeid med Atkins Norge på oppdrag av forskningsprogrammet Concept undersøker ulike målkonflikter og gir råd om håndtering av dem.

Et vellykket statlig investeringsprosjekt kjennetegnes av at det løser et samfunnsbehov på en kostnadseffektiv måte. For å sikre effektiv ressursbruk bør statlige investeringer samsvare med viktige prioriteringer i samfunnet.

Samfunnet har imidlertid ulike mål og behov som kan berøres av et investeringstiltak, og et investeringstiltak som bidrar positivt til oppnåelse av et mål, kan samtidig bidra negativt til andre mål.

I denne artikkelen oppsummerer vi noen av resultatene i ovennevnte rapport (Oslo Economics og Atkins, 2020).

Rapporten vurderte målkonflikter med utgangspunkt i tre case-utredninger:

Transportløsning veg-bane Trondheim–Steinkjer (KVU fra 2011), fremtidig transport og transportinfrastruktur i Haugesundsområdet (KVU fra 2015), og Oslo-navet – løsninger for det kollektive transportsystemet i Oslo (KVU fra 2015).

Vi drøfter hvorfor målkonflikter oppstår, mellom hvilke aktører, og hva som eventuelt kan gjøres for å håndtere dem.

Om målkonflikter

Investeringstiltak innenfor samferdselssektoren kjennetegnes særlig av at det ofte er behov for å veie ulike målsetninger opp mot hverandre.

Det er flere potensielle målkonflikter blant de tre hovedmålene i Nasjonal transportplan 2018–2029:

  • Bedre framkommelighet for personer og gods i hele landet.
  • Redusere transportulykkene i tråd med nullvisjonen.
  • Redusere klimagassutslippene i tråd med en omstilling mot et lavutslippssamfunn og redusere andre negative miljøkonsekvenser.

Bedre fremkommelighet skal bidra til å styrke verdiskaping og økonomisk vekst. Samtidig skal klimautslipp og miljøskadelige virkninger reduseres. Det skal heller ikke forekomme trafikkulykker, og på sikt er målet at ingen skal omkomme eller bli hardt skadet i trafikken.

I teorien trenger ikke disse målene å være i konflikt. Teknologiske nyvinninger og nullutslippsbiler kan kanskje på sikt gjøre det mulig å oppnå målene samtidig. Tradisjonelt har imidlertid vegprosjekter som fokuserer på bedret fremkommelighet og økt verdiskaping vært ledsaget av økt trafikk og dermed høyere klimagassutslipp.

I tillegg medfører typisk aktiviteten i bygg- og anleggsfasen også klimagassutslipp og kan innebære inngripen i både naturmiljø og jordbruksarealer. I praksis må derfor målet om bedre fremkommelighet veies opp mot andre mål.

At alt ikke lar seg løse samtidig eller like godt kjenner vi fra vår egen hverdag. I praksis handler det om hvilke mål vi prioriterer fremfor andre, eller hvordan vi vekter ulike målsetninger. En kompliserende faktor er imidlertid at det kan være usikkerhet knyttet til hvilke virkemidler som vil bidra til å oppnå målene på en best mulig måte og usikkerhet knyttet til hvilke virkninger disse virkemidlene vil gi.

Kanskje velges et virkemiddel som vil bidra positivt til måloppnåelsen på ett område, men så viser det seg i ettertid at det oppstår virkninger som er negative for måloppnåelsen på andre områder.

En annen kompliserende faktor er at politiske målsetninger har ulik grad av prioritet, støtte og forankring i samfunnet, og disse forholdene endrer seg også over tid. Eksempelvis har målsetningen om nullvekst i personbiltrafikken i de store byene fått økt tyngde over tid. For en utreder skaper dette usikkerhet knyttet til hvor tungt ulike behov og målsetninger bør vektlegges.

At det eksisterer målkonflikter er ikke et problem i seg selv. Som regel vil alle tiltak ha både positive og negative virkninger som må veies opp mot hverandre når en tar beslutninger.

Utfordringen oppstår når et tiltak bidrar negativt for oppnåelsen av noen mål, samtidig som at dette ikke er tilstrekkelig anerkjent eller vektlagt i beslutningsgrunnlaget eller beslutningsprosessen. Da risikerer en at investeringsbeslutningen blir suboptimal for samfunnet ut fra de samlede behovene.

Det kan også være krevende å prioritere ulike hensyn i situasjoner hvor det er store fordelingsvirkninger – det vil si at noen grupper særlig påvirkes i positiv eller negativ forstand.

Ulike typer målkonflikter

I statlige investeringsprosjekter kan det eksistere både interne og eksterne målkonflikter. En ekstern målkonflikt oppstår dersom et tiltak bidrar positivt for de prosjektspesifikke målene, men negativt for andre målsetninger i samfunnet som ikke er en del av prosjektets målhierarki. Interne målkonflikter eksisterer når det er krevende å komme frem til ett virkemiddel som bidrar til å oppnå samtlige av prosjektets målsetninger.

Ulike forvaltningsnivå har ofte ulike behov og interesser. Statens vegvesen har ansvaret for riksvegene, og har interesse av at utbygging, drift og vedlikehold av disse skjer så kostnadseffektivt som mulig. Kommunene på sin side er planmyndighet for tiltak på riksvegnettet, selv om kostnaden betales av andre. Kommunens mål om best mulig lokal vegstandard er ikke alltid i tråd med Vegvesenets mål.

Byvekstavtalene med krav om nullvekst i personbiltrafikken kompliserer forholdet mellom kommunale og statlige myndigheter videre. Mange kommuner har eksempelvis mål om desentralisert boligbygging, selv om dette er en av de viktigste driverne for økt biltrafikk og med det økende klimagassutslipp, og nedbygging av jordbruks- og naturområder.

Ulike statlige virksomheter kan også ha ulike mål. De fleste jernbaneprosjekter har som mål å øke kollektivandelen, samt å overføre gods fra veg til bane. Det er krevende nok i seg selv, men når det ofte samtidig bygges ny veg parallelt med den nye jernbanen, er det lite trolig at disse målene realiseres. Parallell utbygging uten prioritering av mål kan også gå på bekostning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet, og kan føre til at begge prosjektene blir samfunnsøkonomisk ulønnsomme.

Til sist kan den økende oppsplittingen og foretakiseringen av myndighetsoppgaver innenfor én sektor gi utfordringer. De fleste bykommunene har sluttet seg til nullvekstmålet og inngått ambisiøse og forpliktende avtaler med staten om dette. Vegutbyggingsselskapet Nye Veier arbeider for effektiv utbygging av samfunnsøkonomisk lønnsomme vegprosjekter, noe som i praksis ofte fører til at det bygges firefeltsveier i høyt tempo som skaper økt biltrafikk mellom og inn mot de samme byene.

Og mens samfunnets ambisjoner om reduksjoner i klimagassutslipp blir stadig høyere, arbeider Avinor for å sikre gode luftfartstjenester, noe som kan bidra til å øke flytrafikken. Avinor har samtidig mål om klima og miljø, og dermed interne målkonflikter i virksomheten.

Målkonflikter i beslutningsprosessen

Den tidligste fasen i et prosjekt fra initiering og frem mot konseptvalg, omtales også gjerne som den strategiske eller politiske fasen. Utgangspunktet for de fleste store transportprosjekter er en konseptvalgutredning (KVU) som skal drøfte ulike løsninger på et problem. Premissene og føringene for konseptvalgutredningen gis i oppdragsbeskrivelsen eller mandatet som det ansvarlige departementet formulerer.

Formålet med mandatet er å gi utrederne og det offentlige en klar instruks om å avklare hva som er det utløsende problemet, hvorfor man eventuelt trenger et tiltak på det aktuelle området og hva man vil oppnå med dette.

Jo snevrere mandatet er, jo svakere kan håndteringen av målkonflikter bli. Er oppdraget å utrede en ny vegforbindelse, så blir svaret neppe jernbane.

Departementet bør allerede i mandatet gi føringer for hvordan målene skal prioriteres. Gjennomgangen av casene viser at manglende prioritering gjerne resulterer i at konseptene blir omfattende for å sikre måloppnåelse på flere områder, og at effekten av det enkelte tiltak reduseres, fordi man anbefaler å gjennomføre tiltak som reelt sett er alternativer og som kan svekke måloppnåelsen samlet sett.

Hvem som gjennomfører KVU-ene kan også ha betydning for håndteringen av målkonflikter. Det er nærliggende å tro at for eksempel Jernbanedirektoratet vil prioritere tiltak som gir god måloppnåelse for jernbanen fremfor det motsatte.

Ordningen med konseptvalgutredninger er et virkemiddel for å ikke velge én bestemt løsning for tidlig og vurdere godheten av denne, men heller ta utgangspunkt i problemet og se på hvilke krav som stilles til eventuelle løsninger før en prøver å identifisere de beste løsningene.

En slik systemanalyse fordrer involvering av ulike aktører – interessegrupper, næringsliv, lokale myndigheter, og andre statlige virksomheter. I vegsektoren er det eksempelvis vanlig praksis å gjennomføre såkalte verksteder på et tidlig tidspunkt. Det er møter over 1–2 dager der alle medvirkende og berørte parter inviteres til å delta.

Mål er noe som fastsettes politisk gjennom beslutninger. Store prosjekter i transportsektoren planlegges gjennom faser med beslutningspunkter mellom.

Figuren under viser noen problemstillinger som departementet og de politiske beslutningstakerne må ta stilling til i ulike faser.

 

Anbefalinger

Basert på erfaring fra de tre casene, anbefaler vi følgende tiltak som kan avhjelpe, men ikke nødvendigvis løse, målkonflikter:

  • Fagdepartement bør allerede ved utforming av mandatet for KVU aktivt ta stilling til hvilke målkonflikter som foreligger og gi føringer for hvordan ulike målsetninger bør prioriteres og hvordan disse bør håndteres i KVU-arbeidet. Departementet bør også ta stilling til om målkonfliktene påvirker hvordan KVU-arbeidet bør organiseres og avgrensningen av prosjektet.
  • Dersom det underveis i KVU-arbeidet oppstår behov for å avklare målkonflikter og/eller hvordan disse bør håndteres, bør dette løftes til departementet.
  • Målkonflikter på systemnivå, det vil si som går på tvers av flere prosjekter eller ulike virksomheter, bør som regel håndteres av departementet.
  • Avgrensning av prosjektet bør vurderes konkret i det enkelte tilfellet.
  • Departementet bør i større grad ta ledelsen av selve KVU-arbeidet, for eksempel lede en styringsgruppe, for å sikre at man klarer å prioritere kryssende behov og mål. Dette gjelder særlig KVU-er som dekker området til flere virksomheter.
  • Kommuner og fylkeskommuner bør involveres tett, men bør bare være med i utarbeidelsen av KVU-en dersom de er med på å finansiere løsningen. Vi anbefaler at det vurderes nærmere hvordan og i hvilket omfang man best kan involvere kommuner og fylkeskommuner i KVU-prosessen.

I denne artikkelen har vi presentert noen resultater fra en studie av målkonflikter i transportsektoren. Mange av problemstillingene er imidlertid såpass generelle at vi antar at de også kan være gyldige for andre sektorer.

 

Referanser

Oslo Economics og Atkins, 2020. Hvordan bør målkonflikter håndteres i statlige investeringsprosjekter?

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

På skinner

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS