Du er her

Etter at den har eksistert i 10 år:

Bør Belønningsordningen videreføres og utvides?

Har den statlige Belønningsordningen fungert etter hensikten? Artikkelforfatterne kommer frem til at svaret kan være ja, nei eller tja – avhengig av hvordan hensikten defineres.

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Christiansen og Longva er forskere ved Transportøkonomisk institutt (TØI), Osland er senterleder i Senter for profesjonsstudier ved Høgskolen i Oslo og Akershus (HIOA).

«Belønningsordningen kan så langt sies å ha vært et gode for kollektivtransporten, men mindre vellykket med tanke på målsettingen om redusert bilbruk og reduserte klimagassutslipp», skriver artikkelforfatterne. Illustrasjonsfoto: F. Dahl.

Av Petter Christiansen, Frode Longva og Oddgeir Osland
pch@toi.no - flo@toi.no - oddgeir.osland@hioa.no

Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk ble tatt i bruk i 2004. I løpet av de ti årene siden da har ordningen blitt endret, eksempelvis ved at flere byer har blitt inkludert og rammene har økt.

Ved tiårsjubileet foreslår regjeringen i NTP (Nasjonal transportplan) at Belønningsordningen skal innlemmes i de nye Bymiljøavtalene, som nå er i støpeskjeen. Er det fornuftig? For å svare på spørsmålet må vi oppsummere hva vi vet om ordningens dokumenterte resultater i lys av rimelige teoretiske antagelser om betingelser for politisk målstyring.

Grovt sagt kan en skille mellom tre grunner for å videreføre ordningen:

En mulig grunn er å betrakte ordningen som et klimapolitisk instrument, slik politikerne gjorde i Klimaforliket i 2012, da ordningen ble sterkt utvidet i omfang.

En annen mulig grunn er å vurdere ordningen som bytransportpolitisk styringsinstrument, i tråd med formålet med ordningen: Bedre framkommelighet, miljø og helse i storbyområdene – ved å dempe veksten i personbiltransport og øke antall kollektivreiser. Da er måloppnåelse på disse områdene et overordnet kriterium.

En tredje mulig grunn, som er mer avgrenset, er å vurdere ordningen som et verktøy til å styrke kollektivtransporten.

Utvidet ordning og uklare effekter
Belønningsordningen har gradvis blitt utvidet. Mens det i 2004 kun var Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand som fikk søke, var i tillegg Tromsø, Drammen, Skien/Porsgrunn og Fredrikstad/Sarpsborg inkludert i 2013. Og de økonomiske rammene har økt med nesten 800 prosent siden 2004.

Ordningen har blitt evaluert to ganger (Urbanet Analyse AS 2007 og 2012).

I 2007- evalueringen var et hovedfunn at midlene hadde medført økt støtte til drift og bedret kollektivtilbud, mens det i liten grad var tatt i bruk restriktive tiltak for å redusere biltrafikken. Evalueringen anbefalte å øke rammene per by; å invitere flere byområder; å legge vekt på tiltak som skulle kunne videreføres uten belønningsmidler; å innføre lengre avtaleperiode og mer objektive kriterier for valg av byområde; dessuten at utbetaling ikke burde være tiltaksbasert, men resultatbasert – målt gjennom utvikling i kollektivreiser per innbygger i og utenfor rush.

Flere av forslagene ble fulgt opp, blant annet ble det fra 2008 inngått fireårige avtaler med fire byområder.

I 2012-evalueringen var igjen et hovedfunn at det ble brukt mer penger til drift enn forutsatt i avtalene, men nå ble det i tillegg påpekt at det hadde funnet sted en vridning mot langsiktige fremkommelighetstiltak. Det var fortsatt få eksempler på restriktive tiltak, og av de fire som hadde hatt fireårig avtale, hadde kun Trondheimsområdet måloppnåelse i biltrafikken.1 Evalueringen argumenterte for ytterligere økte rammer og for at avtaleperioden burde utvides til ti år, med muligheter for innholdsmessig justering underveis. Medisinen var med andre ord den samme, men dosen skulle økes. Videre ble det foreslått en kombinasjon av resultatavhengige og virkemiddelbaserte insentiver.

Ja, nei, tja …
Har så Belønningsordningen fungert etter hensikten? Evalueringene gir grovt sett tre ulike svar på spørsmålet: Ja, hvis hensikten var mer penger til tilbudsforbedringer i kollektivtransporten; nei, hvis hensikten var redusert privatbilisme og ordningen ble betraktet som et klimapolitisk tiltak; og tja, hvis siktemålet var å oppnå økte kollektivandeler i storbyområdene.

Belønningsordningen har altså fungert etter hensikten om bedret kollektivtilbud, men:

  • Å se ordningen som del av Klimaforliket i 2012, og å se den i lys av de siste signalene om å inkludere den som en del av et større virkemiddelapparat knyttet til Bymiljøavtalene og dermed som bytransportpolitisk styringsinstrument, har til felles at de innebærer at ordningen inngår i et større sett av virkemidler og dermed står overfor et økende sett av aktører. Begge deler øker kompleksiteten i ordningen og dermed kompleksiteten i avtalefastsettingen, med den følge at en står overfor noen kritiske momenter som kan forsterkes ved å utvide ordningen.
     

Ordningens fremtid
Til grunn for Belønningsordningen ligger følgende antagelser om betingelser for flernivåstyring: Staten formulerer mål og premierer tiltak og resultater; dermed utformer staten insentiver som gjør at aktørene handler i tråd med målsettingene.

Slike insentivordninger møter (minst) tre utfordringer som kan tenkes å bli forsterket gjennom økende kompleksitet i avtaleutformingen:

  • Avtalefastsetting under usikkerhet og risiko. Det er selvfølgelig mulig å utvikle indikatorer som gir et (ganske) godt bilde av trafikkutviklingen i byene, og som kan benyttes for å måle byene etter at en avtale er inngått. Utfordringen er imidlertid at vi står overfor en situasjon med informasjonsmangel; vi har ikke full informasjon om effekter av virkemidler – ikke ex ante-beregninger av hvor mye trafikken vil bli redusert gjennom gitte tiltak, heller ikke ex post-vurderinger av tiltakenes effekt. Usikkerheten ved transportmodeller er stor. I tillegg er det en rekke faktorer i samfunnsutviklingen som verken prinsipalen (staten) eller agenten (lokale myndigheter) har kontroll på, men som påvirker måloppnåelsen (som økonomiske konjunkturer og endrede preferanser for boliger). Belønningsordningen er altså innfanget i et dilemma: Skal en belønne tiltak og planer, må en ha en rett vurdering av tiltakenes effekt og planenes troverdighet; skal en belønne resultater, må en ha en rett vurdering av tiltakenes påvirkning på resultatene. Usikkerheten er stor i begge tilfeller.
  • Avtalefastsetting under asymmetrisk informasjon. Spørsmålet om planenes troverdighet illustrerer at vi i tillegg til informasjonsmangel har en situasjon med informasjonsasymmetri; staten vet ikke på forhånd om planer og prinsippvedtak blir iverksatt. Og byområdene og deres lokale flertallskonstellasjoner kan være «opportunistiske» aktører, dvs. at de ønsker å maksimere egeninteresse, i dette tilfellet maksimere inntekter fra staten og maksimere lokalpolitisk støtte. Gitt at aktørene er risikoaverse, noe det kan være gode grunner for å tro, vil aktørene kvie seg for å gå inn på avtaler der risikoen er stor for økonomiske tap hvis målene ikke nås.
  • Avtalefastsetting som del av politisk spill. Avtalene er også resultat av politiske avveininger og konflikter som går på tvers av forvaltningsnivå, i form av transportpolitiske prioriteringer (for/mot køprising) og likeartede eller konfliktfylte flertallskoalisjoner. Belønningsordningen foregir å ha et rasjonelt design, men er reelt sett innvevd i politiske beslutningsprosesser. Vil en statsråd fra parti X sanksjonere mot en kommune som ikke har en ønsket trafikkutvikling, men er styrt av samme parti X? Det er vanskelig å kontraktsfeste seg ut av skiftende regjeringer eller strategiske aktører. At vi har med flere politisk valgte forvaltningsnivåer å gjøre øker kompleksiteten ytterligere.

 

Mulige utveier
Belønningsordningen kan så langt sies å ha vært et gode for kollektivtransporten, men mindre vellykket med tanke på målsettingen om redusert bilbruk og reduserte klimagassutslipp. Å inkludere ordningen i Bymiljøavtalene kan tolkes som en erkjennelse av dette og et forsøk på å oppnå en tettere kopling mellom kollektivtransporttiltak og kommunale virkemidler som påvirker bilbruk. Dette er i utgangspunktet et spennende grep som har potensial til å forandre bytransportpolitikken, men det øker samtidig kompleksiteten involvert i avtaleutformingen.

Vi har pekt på tre grunnleggende utfordringer som kan oppstå ved å øke kompleksiteten på denne måten. Nedenfor vil vi fremheve fire mulige konsekvenser av å ta hensyn til dem i selve utformingen av ordningen:

  1. Økt lengde på kontraktene og utvidet virkemiddelområde øker kompleksiteten i avtalerelasjonen, og dermed usikkerheten forbundet med valg av tiltak, effekter og mål/kontroll av politiske valg og prioriteringer. Dette åpner for politisk spill og opportunistisk atferd på ulike politisk-administrative nivå. Hensynet til usikkerhet og asymmetrisk informasjon tilsier i så måte en forenkling av ordningen. Dette kan eksempelvis gjøres ved å vektlegge kollektivtilbud i den målavhengige delen snarere enn redusert bilbruk, da det siste målet øker usikkerheten både ut fra effektmål og forklaringsfaktorer. Et annet alternativ er å begrense ordningen til finansieringen av konkrete kollektivprosjekter.
  2. Incentivene i Belønningsordninger har vært for svake til å endre de underliggende maktforholdene mellom Statens vegvesen, fylket og kommunen. Dagens ordning kan med fordel styrkes ved endret ansvarsdeling mellom stat, fylke og kommune. Forvaltningsreformen er et viktig bidrag i så måte, og en eventuell kommunereform kan være det samme. Videre kan ytterligere kunnskaps- og kompetansebygging om kollektivtransport innenfor Statens vegvesen være et naturlig grep.
  3. Dagens incentivordning har trolig størst effekt der den utgjør størst andel av de samlede ressursene. Med mindre man gjør noe med størrelsen på incentivene og/eller det underliggende ansvars- og maktforholdet, vil ordningen trolig ha størst effekt i mellomstore byområder. En mulig konsekvens av dette er at Belønningsordningen bør forbeholdes nettopp mellomstore byområder, mens finansieringen av kollektivinfrastruktur i de to–tre største byområdene i Norge blir sikret gjennom andre ordninger.
  4. Den samlede risikoen for feilslåtte planer og dårlig måloppnåelse er stor. Risikoen bør i så fall reduseres dersom risikoaverse aktører skal binde seg til planer som kan bidra til måloppnåelse. Dette kan eksempelvis gjøres ved at staten garanterer for en bestemt investeringsstøtte uansett måloppnåelse, og heller lar den målavhengige støtteordningen være knyttet til andre typer tiltak enn store infrastrukturinvesteringer.

 

Artikkelen er basert på prosjektet EcoEnvi, finasiert av NFR-programmet Miljø 2015.

Kilder
Urbanet Analyse og Norconsult (2007). Evaluering av belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk.

Urbanet Analyse og NIVI (2012). Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk.

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI
ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE
ABONNERE
TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Webmaster/nettredaktør: Are Wormnes. Telefon mobil: 911 47 978. Epost: awo@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS