AV LASSE FRIDSTRØM

 "Vi har topografien mot oss. Ikke bare har vi fjell, knauser og kupert terreng nesten overalt, men utallige bebodde øyer, sund og fjorder som skal forseres", skriver kronikkforfatteren. Illustrasjonsfoto: John Erling Blad/Wikimedia.

Det hevdes fra enkelte hold at vi er dårligere stilt enn Albania. Norske vegplanleggere og beslutningstakere levnes liten ære. Ikke minst går det ut over landets øko­nomer, som hevdes å være helt på jordet med sine altfor snevre og strenge nytte-kostnadsanalyser (NKA). Uten­landske økonomer er så mye mer vidsynte, kompetente og etterrettelige. Ikke rart at de norske vegene blir dårlige, når planleggerne er det!

Er dette riktig, eller kan det være andre forklaringer på vår nokså nøkterne vegstandard?

Enkelte elementære kjensgjerninger synes merkelig nok fraværende i den norske debatten om vegbygging. La meg nevne to.

Demografi
Norge er, med unntak av Island, Europas tynnest befolkede land. Vi er, om vi ser bort fra Svalbard, snaut 16 personer per km2. Sverige, som vi liker å sammenlikne oss med, har halvannen gang så høy befolkningstetthet som oss, og en atskillig mer konsentrert bosetting. Sveits – en annen yndet sammenlikning – har 193 innbyggere per km2. Det er 12 – tolv – ganger så høy tetthet som i Norge.

Hvorfor spiller dette noen rolle? Fordi den samfunns­økonomiske nytten av en veg er omtrent proporsjonal med hvor mange som bruker den. Og trafikken er langt på veg bestemt av folketettheten. Under ellers like forhold er derfor norske veger bare 2/3 så nyttige som i Sverige, og 1/12 så nyttige som i Sveits.

Topografi
Er forholdene ellers like? Nei! Her kommer vi til kjensgjer­ning nummer to: Norge er Europas uten sammenlikning vanskeligste (dyreste) land å bygge veg i. Vi har topografien mot oss. Ikke bare har vi fjell, knauser og kupert terreng nesten overalt, men også utallige bebodde øyer, sund og fjorder som skal forseres.

Vi har altså gjennomgående lav nytte og gjennomgående høye kostnader ved vegbygging, sammenliknet med nær sagt alle andre.

Samfunnsøkonomi
En økonomisk effektiv fordeling av samfunnets ressurser tilsier at en øker forbruket av hver enkelt ressurs opp til det punktet der marginalkostnaden er blitt større enn den marginale nytten (inntekten). En slik beslutningsregel ville, dersom den ble anvendt i alle land, føre til at vegstandarden i Norge ble lavere enn noe annet sted i Europa, rett og slett fordi en hos oss raskere når det punkt der ytterligere vegin­vesteringer er ulønnsomme.

Dersom ressursallokeringen i Norge hadde skjedd i hen­hold til denne beslutningsregelen, ville en kunne si at NKA var i det minste medskyldig i den lave vegstan­darden, i den forstand at NKA var verktøyet som avdekket hvor lite lønnsomme veginveste­ringene var, sammenliknet med annen bruk av arbeidskraft og kapital.

Politisk prioritering
Men slik er det på ingen måte. Ressursbruken til veginveste­ringer i Norge skjer på grunn­lag av helt andre kriterier enn nytte-kostnadsanalyse. En lang rekke studier (Fridstrøm & Elvik 1997, Nyborg 1998, Nyborg & Spangen 1996, Odeck 1991, 1996 og 2010) peker her i samme ret­ning: Politikerne bryr seg ikke om NKA.

Hvor lite nytte og kostnad teller for beslut­ningstakerne er illustrert i Figur 1. Sett at to prosjekter i utgangspunktet står helt likt. Så tenker vi oss at det ene prosjektet, ’vårt’ pro­sjekt, viser seg å ha dobbelt så høy nytte som tidligere antatt, men samme kostnad. Ifølge Fridstrøm og Elvik (1997) vil prosjektets sann­synlighet for å bli foretrukket øke med 2,4 pro­sentpoeng, fra 50 til 52,4 prosent. Men det vil fortsatt være 47,6 prosents sannsynlighet for at det andre, halvparten så nyttige, men ellers likeverdige prosjektet, blir foretrukket!

Figur 1. Sannsynlighe­ten for å prioritere et pro­sjekt med henholdsvis dobbel størrelse, dobbel nytte eller dobbel kostnad, med utgangspunkt i en 50-50-situasjon.

Analysen viser at nytte teller omtrent like lite for beslutningstakerne som prosjektets stør­relse. En halvering av størrelsen, dvs. at både nytte og kostnad reduseres med 50 prosent, øker valgsannsynligheten med 2,8 prosentpo­eng. Politikerne ønsker mange små prosjekt heller enn få store.

Kostnad teller litt mer enn nytte/størrelse. Et halvparten så dyrt prosjekt er 5,1 prosent mer attraktivt, når en forutsetter at nytten er den samme som før.

Disse preferansene er utledet av den fylkes­vise prioriteringen i vegplanen for 1990–93. Odeck (2010) har siden gjort en nokså tilsva­rende studie basert på vegplanen for 2004–07. I den analysen som nærmest tilsvarer vår, finner han omtrent tilsvarende resultater. Preferansene synes m.a.o. nokså stabile: Valgsannsynligheten øker med ca. to prosent ved doblet nytte, med ca. tre prosent ved halvert størrelse, og med ca. fem prosent ved halvert kostnad. Det er på ingen måte slik at nytte eller kostnad er avgjørende for hvilke prosjekter som prioriteres.

På toppen av denne sam­funnsøkonomiske ineffektivi­teten, som utspiller seg på fyl­kesnivå, kommer det forhold at fordelingen mellom fylker heller ikke i særlig grad er bestemt av samfunnsøko­nomiske overveielser.

Fragmentering
Hagen-utvalget (NOU 2012:16) og Cambridge Systematics (2012) etterlater begge et inntrykk av at nytte-kostnadsanalysene av veginvesteringer i Norge ville gi radikalt annerledes resultat dersom en la inn litt endrede forutsetninger. Men det er lite trolig at samfunnsøkonomisk tap ville bli snudd til gevinst i særlig mange tilfeller.

Dersom politikerne hadde ønsket å prioritere de lønnsomme prosjektene, hadde det vært fullt mulig også innenfor dagens plan- og beregningssystem. Men politikerne legger større vekt på andre forhold enn samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Dette er et bevisst – og fullstendig legitimt – valg.

På ett punkt har Cambridge Systematics (2012) trolig likevel et poeng: Nytten av vegin­vesteringene i Norge blir unødvendig lav fordi innsatsen er såpass fragmentert. Store, dyre prosjekter gjennomføres uten at det omkring­liggende vegnettet er av en slik beskaffen­het at investeringen vil bli utnyttet av særlig mange. Det er nok å nevne Hardangerbrua og Oslofjordtunnelen.

Bompenger
En annen prügelknabe i vegpolitikken er den omseggripende bruken av bompenger. Når det koster å bruke vegen, vil noen trafikanter ’pri­ses bort’, slik at nytten av vegen blir mindre. Dessuten øker kostnadene dersom innkre­vingen er ineffektiv. Men i et mer overordnet, langsiktig perspektiv kan bompengeordningene likevel virke positivt på lønnsomheten, fordi de bidrar til å trekke investeringene i retning av veger med høyt trafikkgrunnlag.

Oppsummering
Det er på ingen måte nytte-kostnadsverktøyets skyld at vegstandarden i Norge er lav. Årsaken må dels søkes i enkelte nokså fundamentale, nærmest naturgitte forhold, som lav folketett­het og vanskelig terreng, dels i det faktum at norske beslutningstakere bevisst har valgt bort de mest lønnsomme prosjektene, til fordel for andre, større eller mindre prosjekt i områder med beskjedent trafikkgrunnlag. Den allmenne lønnsomhe­ten er også negativt påvirket av at mange kostbare prosjekt får dårlig utnyttelse, fordi det vegnettet de er knyttet sammen med, har lav standard og kapasitet. Vi ville kunne få bedre avkastning ved å tenke mer hel­hetlig og nasjonalt.

Litteratur
Cambridge Systematics (2012): Norwegian Road Network Strategic Assessment: Re-examining the Estimation of Costs and Benefits of Investments in Road Transport in Norway.

Fridstrøm L & Elvik R (1997): The barely revealed preference behind road investment priorities. Public Choice 92:145–168.

Minken H (2012): Til debatten om samfunnsøkono­misk analyse i transportsektoren. TØI-rapport 1198.

NOU 2012:16: Samfunnsøkonomiske analyser.

Nyborg K (1998): Some Norwegian politicians’ use of cost-benefit analysis. Public Choice 95:381–401.

Nyborg K & Spangen I (1996): Politiske beslutninger om investeringer i veger. TØI-notat 1026, Transport­økonomisk institutt, Oslo.

Odeck J (1991): Om nytte-kostnadsanalysens plass i beslutningsprosessen i vegsektoren. Sosialøkonomen nr 3, s 10–15.

Odeck J (1996): Ranking of regional road investment i Norway: does socio-economic analysis matter? Transportation 23:123–140.

Odeck J (2010): What determines decision makers’ pre­ferences for road investments? Evidence from the Nor­wegian road sector. Transport Reviews 30:473–494.