Du er her

Et nytt veiselskap med ulønnsomme prosjekter:

Et eksperiment basert på mistillit

Regjeringen har i en melding til Stortinget varslet etablering av et nytt utbyggingsselskap for veier. Denne måten å organisere veisektoren på kan vi se som et spennende eksperiment – men samtidig som et utslag av mistillit til dagens politiske system og styringen av etater, i første rekke Statens vegvesen.

Av Gunnar Lindberg
Direktør, Transportøkonomisk institutt (TØI).

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Kronikk-vignettVil det nye veiselskapet medføre en mer effektiv prioritering av prosjekter, en mer effektiv utbygging og drift, en mer effektiv finansiering og en mer effektiv bruk av veinettet?

Vi registrerer at selskapet har fått en sammensetning av prosjekter som er samfunnsmessig ulønnsom og at det i meldingen ikke presenteres beregningsgrunnlag for 79 av de involverte 131 mrd. kroner.

Vi kan tro at selskapet – selv om det skal gjennomføre noen ulønnsomme prosjekter – vil få prosjektene penere i mål enn hva Statens vegvesen ville klart. Men vi vet det ikke.

 

Dagens politikere begrenser friheten for fremtidige politikere hva bruk av statsbudsjettet angår

Reformen gir ingen nye penger; finansieringen skal fortsatt skje over statsbudsjettet. Men dagens politikere begrenser friheten for fremtidige politikere hva bruk av statsbudsjettet angår. Det kan finnes gode grunner til en slik begrensning, men den bryter uansett med dagens praksis.

Det nye selskapet, som har fått arbeidsnavnet Nye veier, er et 100 prosent statlig eid aksjeselskap som får ansvar for å bygge et antall ferdig definerte riksveiprosjekter i den norske delen av Trans-European Transport Networks (TEN-T). Etableringen innebærer at Norge får to organisasjoner – Statens vegvesen og Nye veier – for utbygging, drift og vedlikehold av riksveier.

Denne nyordningen kan innebære en økt administrasjon og nye konflikter, men den gir også en unik mulighet til å vurdere effektiviteten i offentlig sektor mot den i det det nye selskapet.

I det nye selskapets ansvar ligger det å fremskaffe planer, prosjektere, innhente anbud, inngå kontrakter samt være byggherre. Når en vei er åpnet, skal selskapet dessuten ha ansvar for drift og vedlikehold, men staten skal fortsatt stå som eier av veien. Selskapet skal finansieres gjennom en bevilgning på fem milliarder kroner per år i 20 år samt av bompenger.

Vi har sett at norske veiprosjekter ikke prioriteres etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet på den måten det gjøres i for eksempel Sverige (Welde et al 2013, se artikkel i Samferdsel nr. 5/2013). Det nye selskapet representerer én av regjeringens flere planlagte reformer innen transportsektoren med det formål å gi «økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet samlet sett i sektoren» (Meld. St. 25, s.5).

Oppstartprosjektene som legges i selskapet er bare delvis definert i Nasjonal transportplan (NTP) 2014–2023. De øvrige prosjektene i selskapet «står i naturlig forbindelse med prosjekter som er prioritert», ifølge regjeringen (Meld. St. 25 s. 9). Disse «naturlig» definerte prosjektene, som altså ikke finnes i arbeidet med NTP, utgjør majoriteten av prosjektene, over 60 prosent av kostnadsoverslagene.

TabellTabell 1 sammenfatter strekningene som er definert, kostnadsoverslagene, hvorvidt en samfunnsøkonomisk kalkyle er presentert samt nettonytten per investeringskrone ifølge meldingen.

Kostnadsoverslaget for de åtte strekningene er på 131 mrd. kr. Summen av den samfunnsøkonomiske nettonytten i de utførte kalkylene er negativ og viser at for én investert krone i selskapet, får samfunnet tilbake 99,7 øre. For de resterende prosjektene, på til sammen 74 mrd. kr (!), presenteres ikke noe beregningsgrunnlag i meldingen, og den faglige begrunnelsen for dem er utydelig.

Selskapet skal innledningsvis prioritere samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter og har 20 år på seg til å realisere alle prosjektene, de ulønnsomme inkludert. For å øke lønnsomheten kan man i prinsippet designe om prosjektene slik at de gir mer brukernytte til lavere kostnad, eller man kan skyve på prosjekter i tid og håpe at veksten i biltrafikken har vært så stor at prosjektene blir lønnsomme.

Det ser ut til at friheten selskapet har til å maksimere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten er begrenset til sistnevnte mulighet. For samfunnet, inklusive trafikantene, hadde det vært bedre om selskapet hadde insitament til å designe om prosjektene for å maksimere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten.

Vi konstaterer at det ikke finnes noe som forhindrer selskapet fra å måtte gjennomføre ulønnsomme prosjekter. Men om selskapet så må – kommer det da til gjennomføre dem bedre enn Statens vegvesen kunne gjort det? Det er her kjernen i regjeringens reform er å finne; regjeringen mener at det nye selskapet vil stå for en mer effektiv og helhetlig utbygging (enn hva Statens vegvesen kan klare).

Planlegging av veier er regulert i plan- og bygningsloven; det dreier seg om demokratiske prosesser og avveining av ulike samfunnsinteresser. Prosessen er den samme enten Statens vegvesen eller det nye selskapet har ansvaret.

Vi finner ikke mye forskning internasjonalt på om et selskap er mer effektivt enn en offentlig aktør i å drive denne typen planarbeid. Beretninger fra diskusjoner med det østerrikske veiselskapet ASFINAG sier at det har vært mer økonomisk rasjonalitet i alle beslutninger enn den tidligere offentlige aktøren i landet, hvilket blant annet har medført flere støyskjermer langs veiene – ikke fordi selskapet strengt tatt har funnet dem på sin plass, men for å unngå tid- og kostnadskrevende diskusjonsrunder.

Det er et spennende eksperiment, det regjeringen legger opp til, og det må ledsages av forskning som kan gi svar på om dette er en effektiv måte å organisere planlegging på og dermed om det burde utvides til flere veier og sektorer. En slik forskning kommer til å være internasjonalt interessant.

Det nye selskapet kommer til å ha en langsiktig finansiering og kan dermed velge andre former for utbygging som er mer fleksible og dermed mer kostnadseffektive enn dem Statens vegvesen vanligvis kan benytte. Men i henhold «Rattsø-utvalget» (NOU 2015:1) er det «ikke noe i det statlige budsjettsystemet som hindrer rasjonell fremdrift av store prosjekter. Det er snarere ønsket på politisk hold om å sette i gang flere prosjekter enn det er midler til, som er utfordringen» (s. 462). Her ser det ut som at det finnes andre løsninger enn å starte et selskap for å øke effektiviteten.

Selskapet vil altså også ha ansvar for drift og vedlikehold. Fra teorien om OPS-prosjekter vet vi at et helhetlig og langsiktig ansvar burde medføre mer effektivitet innen bygging, drift og vedlikehold enn hva som oppnås ved en ansvarsdeling mellom flere entreprenører. Den faktiske organiseringen av drift og vedlikehold ser det ikke ut til at regjeringen har kommet frem til enda; den «kommer tilbake med et samlet opplegg i god tid før selskapet har bygd ferdig første veistrekning.» (Meld. St. 25, s. 13).

Et selskap med en langsiktig finansiering, og kanskje med nye interne insitamenter, vil muligens være mer effektivt på bygging, drift og vedlikehold enn dagens Statens vegvesen. Fra internasjonal forskning kjenner vi ikke svaret. Uansett, ved å kunne sammenligne Nye veier med Statens vegvesen kan det foretas en «benchmarking» av offentlig sektor som kan drive frem effektivitet.  

Bare få andre land eksperimentert med selskapsformen for veisektoren. På nært hold har vi den østerrikske reformen med ASFINAG og den nylig besluttede reformen i England (Strategic Highways Company). Til tross for at disse reformene går mye lengre, gjennom et ordentlig veiselskap med et større ansvar enn et utbyggingsselskap, er den norske utviklingen interessant i et internasjonalt perspektiv.

Alt i alt, det nye selskapet kan tenkes å kunne gjennomføre prosjekter bedre enn Statens vegvesen, men det ser altså ut til å skulle gjennomføre et antall ulønnsomme prosjekter – selskapet løser ikke problemet med dårlig prioritering av veiprosjekter i Norge. 

Referanser
Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei – Reformer i veisektoren.

Meld. St. 26 (2012–2013), Nasjonal transportplan 2014–2023.

Strategic highways company – draft licence (2015) PDF.

Das Autobahnnetz in Österreich – 30 Jahre ASFINAG. ASFINAG 2012 Wien.

Welde, M., J. Eliasson, J. Odeck, M. Børjesson (2013) Planprosesser, beregningsverktøy og bruk av nytte-kostnadsanalyser i vegsektoren. Concept-rapport 33.

NOU 2015:1, Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd; Produktivitetskommisjonens første rapport.

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI
ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE
ABONNERE
TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Webmaster/nettredaktør: Are Wormnes. Telefon mobil: 911 47 978. Epost: awo@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS