Du er her

Vegprosjekter:

God kostnadskontroll, men hyppige kostnadsøkninger i tidligfasen

I motsetning til hva mange synes å tro, er ikke kostnadsoverskridelser et stort problem i vegsektoren. Statens vegvesen holder seg til budsjettene. Kostnadene har imidlertid en tendens til å øke før prosjektene blir formelt vedtatt av Stortinget.

Av MORTEN WELDE og JAMES ODECK
Artikkelforfatterne arbeider i henholdsvis forskningsprogrammet Concept på NTNU og i Statens vegvesen Vegdirektoratet.

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Planlegging av vegprosjekter er en ressurskrevende prosess som kan ta mange år. En rekke forhold må avklares før anleggsmaskinene kan rykke inn, og særlig er vi opptatt av hva den nye vegen vil koste.

Statens vegvesen legger mye ressurser i utarbeidelse av kostnadsanslag i ulike planfaser, og før endelig stortingsbeslutning i store prosjekter, blir kostnadsoverslaget gjennomgått av eksterne konsulenter gjennom såkalt KS2.

Likevel går det noen ganger galt. Budsjettene sprekker. Kostnadsoverskridelser gir negativ oppmerksomhet og kan true både gjennomføring og lønnsomhet.

Heldigvis er store kostnadsoverskridelser i gjennomføringsfasen relativt sjeldne. Økninger i prosjektenes kostnad før endelig stortingsvedtak er imidlertid heller regelen enn unntaket.

Grundig planprosess

Planlegging og utredning av veg- og transportprosjekter skjer på ulike nivåer, fra konseptvalgutredning (KVU) på overordnet nivå, via kommunedelplan med konsekvensutredning til reguleringsplan før bygging. De viktigste beslutningspunktene for et vegprosjekt er Nasjonal transportplan (NTP) og statsbudsjettet.

NTP presenterer regjeringens transportpolitikk og beskriver hvilke mål og prinsipper regjeringen legger til grunn for den. I NTP prioriteres konkrete vegprosjekter for gjennomføring i enten første fireårsperiode eller i den neste. Prosjektene prioriteres innenfor en vedtatt planramme. Jo større rammen er, jo flere prosjekter er det plass til. Og motsatt – jo billigere prosjektene er, jo flere prosjekter er det plass til innenfor rammen.

Det følger ingen penger med NTP. Det er først i statsbudsjettet at Stortinget gir regjeringen fullmakt til å bruke penger. Først da får vegprosjektene et konkret budsjett å forholde seg til.

For at et prosjekt skal kunne prioriteres i budsjettet kreves normalt vedtatt reguleringsplan (og gjennomført KS2). Til sammen innebærer dette en grundig prosess som fører til at usikkerheten reduseres frem mot endelig investeringsbeslutning.

I en dynamisk verden er imidlertid usikkerhet uunngåelig, og dette reflekteres i budsjettene. Det enkelte prosjekt gis et samlet budsjett om lag lik P85, som betyr at det skal ha maks 15 prosent sannsynlighet for å overskrides. Styringsrammen, som disponeres av Vegvesenet, ligger på P50-nivå.

Differansen mellom P85 og P50 er en reserve som disponeres av Samferdselsdepartementet. Det betyr at i en portefølje av prosjekter kan vi forvente at omtrent halvparten blir dyrere enn P50 og halvparten billigere. I snitt bør avviket mellom P50 og sluttkostnad være lik null.

God kostnadskontroll i gjennomføringsfasen

Vegvesenets metoder og prosesser samt ordningen med ekstern kvalitetssikring gir positive resultater. Tabell 1 viser prosentvis avvik mellom P50 og sluttkostnad for 42 vegprosjekter åpnet de siste 15 årene og med en sluttkostnad fra 500 millioner kroner til drøye 4,5 milliarder.

Tabell 1: Avvik mellom sluttkostnad og styringsramme vedtatt i statsbudsjettet

  Resultat
Gjennomsnitt + 1 %
Median 0 %
Min - 40 %
Maks

+ 49 % 

St. avv.

17 % 

Vi ser at resultatene er om lag så gode som vi kan håpe på. Spredningen er relativt høy, men i sum blir ikke prosjektene dyrere enn planlagt. Halvparten av prosjektene har hatt en sluttkostnad innenfor +/- 10 % av den fastsatte styringsrammen. Over halvparten av prosjektene har holdt seg innenfor rammen. Dette er imponerende resultater og bedre enn hva som rapporteres i internasjonale studier.

Kostnadsøkning i tidligfasen

Hva så med fasen før statsbudsjettet? Hvor nøyaktige har Vegvesenets kostnadsoverslag vært ved prioritering i NTP? På det tidspunktet i planleggingen er usikkerheten naturligvis større, men siden kostnadene i NTP angis på P50-nivå, bør vi kunne forvente at halvparten av prosjektene blir dyrere og halvparten billigere enn anslått når de endelig er ferdige.

Frem til nå har påstandene om sterk kostnadsøkning vegprosjektene vært basert enkelteksempler og små utvalg. Vi har derfor gjennomgått alle store prosjekter gjennomført de siste 15 årene og sammenliknet med kostnadsoverslag presentert i NTP. Dessverre har ikke alle gjennomførte prosjekter vært presentert med kostnadsoverslag i NTP, men vi har lykkes med å finne 22 prosjekter hvor sluttkostnad er tilgjengelig. Som Tabell 2 viser, er bildet et helt annet enn i gjennomføringsfasen.

Tabell 2: Avvik mellom sluttkostnad og kostnadsoverslag i NTP

  Resultat
Gjennomsnitt + 39 %
Median 19 %
Min - 25 %
Maks

+ 237 % 

St. avv.

58 % 

Her er bildet et helt annet. Avviket mellom sluttkostnad og kostnadsoverslag er betydelig og mer i tråd med de verste eksemplene fra den internasjonale forskningslitteraturen. To av tre prosjekter har blitt dyrere enn anslått da de ble prioritert i NTP.

De siste 15 årene har kostnadsveksten i bygge- og anleggsbransjen vært betydelig, men vi har justert både overslag og vedtatte rammer med den såkalte byggekostnadsindeksen for veganlegg, som skal skjerme prosjektene for en del av den systematiske kostnadsusikkerheten knyttet til generell og sektorspesifikk prisvekst. Årsakene til kostnadsøkningen må derfor forklares ut i fra andre forhold enn prisvekst alene.

Problematisk kostnadsvekst

Fremstillingen over er basert på et begrenset utvalg, men vi vil hevde at dette (dessverre) er representativt for vegsektoren. Prosjektenes kostnad øker frem til endelig investeringsbeslutning, hvorpå endringen er begrenset.

I Norge tar vi prosjektene relativt langt frem i prosjekteringen før budsjettet blir endelig vedtatt, og man kan sette spørsmålstegn ved om de gode norske tallene for kostnadskontroll er sammenliknbare med andre land. Hvis den formelle investeringsbeslutningen i andre land skjer på et tidligere tidspunkt, bør norske prosjekter sammenliknes med samme planfase.

I mediene blir kostnadsøkning i tidligfasen gjerne fremstilt som «kostnadssprekk», eller «overskridelse», men det er det strengt tatt ikke snakk om før man har fått et endelig budsjett å forholde seg til. Kostnadsveksten er imidlertid problematisk av flere grunner:

  1. Når prosjektene blir dyrere, blir det plass til færre prosjekter enn først planlagt med mindre de samlede rammene øker.
  2. Prioritering i NTP er avgjørende for gjennomføring av prosjekt og et viktig beslutningspunkt. Hvis kostnaden gjennomgående er for lavt anslått, vil dette innebære å forlede beslutningstakerne.
  3. Det gjennomføres samfunnsøkonomiske analyser av prosjektene før prioritering i NTP. Underestimering av kostnaden vil, alt annet likt, innebære en overestimering av nytten. Med mindre alle prosjekter er like underestimert vil dette kunne gjøre rangering av prosjektene etter netto nytte misvisende.
  4. Uten videre å akseptere at prosjekter blir dyrere kan være en invitasjon til unødig dyre løsninger og til at vi får mindre igjen for pengene.

Vi understreker at det kan være gode grunner til at kostnader øker i løpet av planleggingen. I en dynamisk verden hvor behov endres kan det være uhensiktsmessig å låse seg til en bestemt ramme på et tidlig tidspunkt. Undervegs kan det dukke opp nye og smartere løsninger som gjør det nødvendig å øke kostnadsoverslaget. I så fall bør imidlertid nytte-kostnadsanalysene oppdateres slik at prosjektet kan vurderes opp mot andre prosjekter på nytt.

Vi må unngå at planprosessen i seg selv styrer prioritering av prosjekter slik at man nærmest automatisk er forpliktet til å bruke milliarder av statens penger bare man har planlagt lenge nok.

Rom for forbedring

Kostnadsøkning i vegprosjekters tidligfase er et område som fortjener økt oppmerksomhet, spesielt i Norge, hvor den reelle investeringsbeslutningen sannsynligvis skjer på et tidligere tidspunkt enn den formelle. Så lenge budsjettene fra hver NTP til den neste har økt, har denne utfordringen blitt skjult av de økende rammene. Men ettersom det statsfinansielle handlingsrommet helt sikkert vil bli mindre i de neste tiårene, er Vegvesenet nødt til å ta dette på alvor.

Noe kan løses gjennom bedre usikkerhetsanalyser, men da kan budsjettreservene til det enkelte prosjekt bli unødig store. «Det som er kjøpt til jul, blir brukt til jul», sier vi gjerne, og overestimering er ikke nødvendigvis bedre enn underestimering. En mulig løsning er å avsette en større reserve på porteføljenivå som kostnadsøkninger frem mot endelig investeringsbeslutning må tas fra. Det kan redusere risikoen for at NTP fylles opp av for mange prosjekter med for lave kostnadsoverslag.

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI
ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE
ABONNERE
TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Webmaster/nettredaktør: Are Wormnes. Telefon mobil: 911 47 978. Epost: awo@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS