Av JONAS ELIASSON
Leder for Senter for transportstudier ved Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) i Stockholm
jonas.eliasson@abe.kth.se

När Stockholm införde trängselavgifter på försök våren 2006 gick opinionsvågorna höga. Invånarna i Stockholm och snart sagt hela Sverige verkade delade i två läger: en majoritet som ansåg att trängselavgifterna var en omoralisk straffskatt på bilister, och en minoritet som hävdade att detta skulle vara räddningen för både luft och klimat.

Sju år senare har trängselavgifterna fått majoritet i en folkomröstning, har stöd av 2/3 av stockholmsinvånarna och av samtliga politiska partier, och verkar uppfattas som nästan okontroversiella.

Vad hände? Varför vände opinionen så?

Med hjälp av en serie opinionsstudier försöker jag förklara hur trängselavgifterna kunde gå från en otänkbar idé av enbart akademiskt intresse, till att bli sin tids mest omstridda politiska fråga, och slutligen återvända till en ganska anonym trafikåtgärd som få andra än trafikforskare är särskilt engagerade i.

När trängselavgifterna infördes 2006 minskade trafiken över tullsnittet med ca 20 %, en minskning som hållit i sig sedan dess. Den stora minskningen överraskade de flesta, trots att den stämde väl med prognoserna som gjorts. Men inte ens de som ansvarat för prognoserna hade riktigt trott på dem – effekten betraktades nämligen som orimligt stor.

Det är en omstridd fråga huruvida prognosmodellernas förenklade verklighet – nyttomaximerande resenärer med stabila preferenser och full information – kan fungera tillräckligt bra. Men åtminstone i detta fall så visade sig modellen stämma tillräckligt väl för att trängselavgiftssystemet skulle kunna utformas med hjälp av den.

Lustigt nog verkar modellerna kunna förutsäga människors beteende bättre än vad folk själva kan, eller ens vad folk kan komma ihåg i efterhand. Enkäter visar nämligen att ungefär tre fjärdedelar av de försvunna bilresorna har försvunnit utan att bilisterna själva är medvetna om att de ändrat sitt resande.

Det mest förvånande med Stockholms trängselavgifter var inte den ändrade trafik utan den ändrade opinionen. Ju mer försökets start närmade sig, desto starkare blev opinionen mot trängselavgifterna. Just före försöket, i slutet av 2005, var det färre än 1/3 som var positiva. Men så snart försöket kommit igång vände opinionen. Vid folkomröstningen nio månader efter avgifternas införande röstade drygt hälften ja. Efter folkomröstningen fortsatte stödet öka: sedan slutet av 2007 har det legat stadigt omkring 2/3 positiva.

Men precis som att de flesta bilister inte visste att de minskat sitt bilkörande verkar inte alla veta att de ändrat uppfattning. En studie tyder på att mer än hälften av dem som ändrade åsikt under 2006 inte mindes det ett år senare.

Den traditionella förklaringen till omsvängningen i opinionen är att de positiva effekterna blev så mycket större än vad folk hade trott. Men det kan inte vara den enda förklaringen, och troligen inte ens den viktigaste. När avgifterna nyss införts och effekterna uppstod blev det visserligen fler som ansåg att avgifterna minskade trängseln. Men med tiden har den uppfattningen försvagats, trots att effekten inte försvunnit. Men uppfattningarna om avgifternas effekter har de senaste åren faktiskt sett ut ungefär som de gjorde 2005, alltså innan avgifterna infördes. Ändå har inte stödet för avgifterna minskat, utan det verkar tvärtom fortfarande öka lite för varje år.

Delar man in respondenterna efter vad de anser om trängselavgifternas effekter ser man att samtliga grupper först blev mer negativa före försöket, och sen blivit allt mer positiva (Figur 1). Även i gruppen som anser att avgifterna inte har några positiva effekter alls har stödet stigit till hela 30 %.

Figur 2 visar att det framför allt var de grupper som knappast berördes av trängselavgifterna – de som nästan aldrig betalde, eller inte ens ägde bil – som blev mer negativa innan avgifterna infördes. De som förväntade sig att få betala ofta var mer negativa från början, men deras åsikter förändrades inte mycket. Men efter att avgifterna införts har alla grupper blivit mer positiva, oberoende av hur mycket man berörs. Egenintresset verkar därför spela stor roll för vilken åsikt man har vid varje given tidpunkt, men det verkar inte kunna förklara varför opinionen har förändrats.

Om vi backar tillbaka till tidigt 1990-tal så hade trafikplanerare och experter länge argumenterat för trängselavgifter med motivet att det skulle öka effektiviteten i transportsystemet. Men ytterst få människor har någon attityd till transporteffektivitet, utan trängselavgifterna associeras i stället med något som de ytligt sett liknar – t ex en skatt eller en begränsning av rörlighet eller frihet – vilket sannolikt ger en negativ åsikt. Det är inte heller många som har något särskilt engagemang i frågan om transporteffektivitet, och därmed har frågan så gott som ingen politisk uppsida.

Men detta förändrades när trängselavgifter omtolkades till en miljöåtgärd, vilket skedde i Stockholm under mitten av 1990-talet. Effektivitet i transportsektorn kunde knappast väcka engagemang hos väljarna – men det kunde definitivt miljöfrågor. Denna koppling gjorde att trängselavgifter kunde bli politiskt intressant: frågan länkades till ett område där det fanns starka attityder att associera till, och där det känslomässiga engagemanget var stort.

Beslutet att genomföra trängselavgiftsförsöket utlöste en våldsam debatt. Eftersom bara frågor som skapar engagemang är verkligt politiskt intressanta så blev snart argumenten principiella, moraliska och känslomässiga. Kanske var detta en oundviklig utveckling: om trängselavgifter inte hade omtolkats till en moralisk/emotionell fråga, hade den knappast förts upp på den politiska agendan från början.

Men därmed var en polarisering oundviklig: de moraliskt laddade argumenten för trängselavgifter kunde lätt uppfattas som att all biltrafik var onödig och omoralisk. Detta kan vara en orsak till att de som ändrade sig allra mest i negativ riktning var grupper som egentligen inte påverkades av trängselavgifterna. De kan också ha påverkats av andra moraliska argument som att avgifterna var orättvisa, att systemet var ett slöseri med skattepengar eller att det saknade demokratisk legitimitet.

Efter folkomröstningen enades den nya regeringen och den nya majoriteten i Stockholm om ett väldigt infrastrukturpaket, där trängselavgifterna öronmärktes till en förbifart väster om Stockholm. Detta torde ha påverkat attityderna, dels för att trängselavgifterna fick demokratisk legitimitet både genom folkomröstningen och den politiska överenskommelsen, och dels för att intäkterna öronmärktes till vägar. Infrastrukturpaketet omfattade såväl vägar som järnvägar, så det hade varit fullt möjligt att öronmärka intäkterna till något annat. Men öronmärkningen till vägarna talade inte bara till bilisternas egenintresse, det var också en moralisk signal: det var okej att köra bil.

Det signalerade en omtolkning av trängselavgifterna från en moraliskt laddad anti-bil-åtgärd till en tekniskt-rationell åtgärd. Teknisk-rationella åtgärder väcker mycket mindre känslor: människor älskar dem, men å andra sidan hatar de dem inte heller. Därmed kunde frågan desarmeras från sin känslomässiga laddning och betraktas som en trafikåtgärd bland andra...