Ny svensk transportplan – norske tilstander i Sverige

Tradisjonelt har den svenske nasjonale transportplanen hatt høyere samfunnsøkonomisk lønnsomhet enn den tilsvarende norske planen. Men nå har noe hendt:

Ikke slik at den seneste norske planen viser bedre lønnsomhet, nytten av investeringer er dårligere enn tidligere, men lønnsomheten til den svenske planen har sunket som en sten, fra god positiv samfunnsøkonomisk lønnsomhet til et samfunnsøkonomisk tap.

Hvorfor har det blitt norske tilstander i Sverige?

Omdiskutert lyntogsatsing

Den svenske regjeringens transportplan for perioden 2018–2029 ble lagt frem av infrastrukturminister Tomas Eneroth den 4. juni i år. Planen inneholder tiltak til en total kostnad av 622,5 milliarder svenske kroner (SEK), hvilket er en økning med 107,5 milliarder sammenlignet med forrige plan.

Vedlikehold av jernbane koster 125 milliarder SEK, vedlikehold av veg 164 milliarder og store investeringer 193 milliarder.

I Sverige har man lenge hatt fokus på bosteder, og regjeringen betoner at planen gir forutsetninger for økt boligbygging, selv om det ser ut til at den såkalte Sverigeförhandlingen – som skulle koble kommunal finansiering, boligbygging og infrastruktur – ikke har gitt særdeles mye.

Planen inneholder også stadsmiljöavtal inspirert av Norges bymiljøavtaler.

Den mest diskuterte delen av planen er regjeringens mål om nye lyntogbaner mellom Stockholm, Göteborg og Malmö. I denne planen inngår tre deler av dette: Ostlänken fra Järna syd for Stockholm til Linköping; strekningen fra Lund utenfor Malmö til Hässleholm; strekningen fra Göteborg til Borås.

Det ser ut til at regjeringen følger Trafikverkets forslag og begrenser hastigheten fra de planlagte 320 km/t til 250 km/t. Kostnaden og nytten ser ut til å ha vært avgjørende før å redusere hastigheten og dermed konstruksjonskostnadene.

I tillegg til planens totale kostnader på 622,5 milliarder SEK, kommer 63 milliarder fra jernbaneavgifter, trengselskatter og finansiering fra kommuner (Regeringen 2018).

Samfunnsøkonomisk nytte

I Norge fremla regjeringen Nasjonal transportplan (NTP) for årene 2018–2029 for Stortinget sommeren 2017 (Meld. 33 2016/17). Den 12 år omfattende planen presenterer tiltak i transportsystemet til en samlet kostnad av 1064 milliarder norske kroner NOK).

I Norge presenterer man samfunnsøkonomiske analyser for store investeringer, som utgjør 30 % av kostnadene i planen. Det samfunnsøkonomiske tapet er -55 milliarder NOK.

For hver investert krone får vi tilbake 82 øre (netto nytte pr. budsjettkrone NNK -0,18). Det er dårlig, og dårligere enn den forrige planen for 2014–2023, som ikke var noen økonomisk suksess med sin samlete lønnsomhet (NNK) på -0,02 (Meld. St.26 2014/15).

Det finns flere hypoteser om hvorfor vi ikke velger de samfunnsøkonomisk mest lønnsomme investeringene i Norge; vi trenger ikke fordi vi er så rike, vi vil ha en sterk distriktspolitikk som koster mye, det koster mye å bygge i Norge eller vi designer veger til for høy standard (Fridstrøm og Halse 2018).

Vi som er opptatt av effektivitet i Norge har sett opp til Sverige og svenskene, som ofte har vist mye god samfunnsøkonomisk lønnsomhet i sine nasjonale transportplaner.

Den forrige svenske nasjonale planen for 2014–2025 (Trafikverket 2014b) viste en lønnsomhet (NNK) på +0,6. For hver investert krone fikk svenskene tilbake 1 svensk krone og 60 øre. Vegprosjektene hadde en lønnsomhet (NNK) på +1,4 og jernbaneprosjektene en lønnsomhet på +0,20.

At svenske planer har høyere lønnsomhet er gammelt nytt, ref. eksempelvis artikkel i Samferdsel, og har blant annet blitt forklart med at samfunnsøkonomiske analyser har en høyere status i Sverige, spesielt i etatene.

I den samfunnsøkonomiske analysen av Trafikverkets forslag til ny svensk nasjonal plan 2018–2029 (Trafikverket 2017), som for det meste ligner den endelige planen, faller lønnsomheten til -0,20 (Trafikverket 2018a). Nå er den svenske planen like dårlig som den norske. Hva er det som hendt?

Sverige og Norge har likeartet infrastrukturplanlegging

La oss se på likheter og forskjeller mellom Norge og Sverige og se om det er noen endring i svensk infrastrukturplanlegging som kan forklare utviklingen i retning av norske tilstander i Sverige. Vi har 4 hypoteser:

• Endring i overgripende planleggingssprinsipper og mål
• Endring i metode for samfunnsøkonomiske analyser
• Endring i investeringsbudsjettet som medfører at det ikke finnes flere gode prosjekter innenfor rammen
• Politiske direktiver i valg av prosjekter

Sverige og Norge er ganske like i de grunnleggende prinsippene for langsiktig infrastrukturplanlegging. I begge landene tar etatene frem forslag til tiltak på infrastrukturen under en 12-årsperiode. Planene presenteres sammen for alle transportslag, og i Sverige gjennomføres tiltakene på veg og jernbane av samme etat, Trafikverket.

I Norge finns et felles sekretariat som arbeider med planen. Forslagene fra etatene baseres på transportpolitiske mål og politiske føringer.

Den norske transportpolitikkens overordnede mål er:

• «Et transportsystem som er sikkert, fremmer verdiskaping og bidrar til omstilling til lavutslippssamfunnet»

… og det svenske transportpolitiske hovedmålet er å:

• «säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet».  

Målene antyder muligens at Sverige legger større vekt på samfunnsøkonomisk effektivitet enn Norge, men det svenske målet har vært uforandret lenge og kan ikke forklare utviklingen i Sverige.

Metoder og modeller for samfunnsøkonomiske analyser er likeartede i begge landene (Andersson et.al. 2018), og det har ikke blitt gjennomført noen store endringer i de svenske metodene som kan forklare en dårligere lønnsomhet.

I begge landene har rammene til planene økt. I Sverige fra 604 milliarder SEK i 2014–2025 til 712 milliarder i planen for 2018–2029 (inklusive bompenger etc.). En økning med 20 %. Den norske planen økte fra 606 milliarder NOK til 1064 milliarder, en økning med 46 % om vi tar hensyn til at den tidligere planen bare hadde en ramme for 10 år (uten korreksjon for inflasjon).

Figur 1. Økning i rammen for to planperioder i Sverige og Norge (millioner SEK og millioner NOK).
*) 10-årsplan omregnet til 12-årsplan.

Et økt budsjett kan medføre at antallet gode prosjekter ikke er tilstrekkelige. Fordeler vi planene på tiltak, finner vi at store investeringer har økt med hhv. 33 % i Sverige og 88 % i Norge (uten korreksjon for inflasjon).

Figur 2. Fordeling av rammen i to planperioder i Sverige og Norge (millioner SEK og millioner NOK).
*) 10-årsplan omregnet til 12-årsplan.
Sverige 2018–2029 er basert på forslag fra Trafikverket høsten 2017.

Når vi har en så kraftig økning av rammen som i Norge, finnes det en risiko for at vi må inkludere prosjekter som vi vet er dårlige ideer. I grunnlagsdokumentet fra de norske etatene finnes analyser av ulike nivåer på rammen; det vises der at lønnsomheten synker fra +1,18 til -0,07 når vi øker rammen (NTP 2016).

Den endelige norske planen har en ramme som er høyere enn den høyeste i ovennevnte analyser; det burde derfor ikke komme som en overraskelse at lønnsomheten i Norge faller til -0,18.

Men Sverige har hatt en mye rimeligere økning i budsjettrammen, og det er vanskelig å se at den kan forklare store deler av det kraftige raset i lønnsomhet i Sverige.

Welde et.al. konkluderte i sin analyse av vegprosjekter (i planen 2010–2021) med at ulønnsomme vegprosjekter i større grad siles ut tidig i prosessen i Sverige enn i Norge. Derimot finner de ingen statistisk signifikant effekt av positiv netto nytte i den norske planen.

Samfunnsøkonomisk lønnsomhet hadde betydning i prioriteringen av svenske vegprosjekter, og Welde et.al. viser at prosjekter som Trafikverket står fritt til selv å velge har en mye høyere lønnsomhet (+1,3 for vegprosjekter og +0,3 for jernbaneprosjekter) enn når de (politisk) bundne prosjektene inkluderes (+0,2 for vegprosjekter og -0,1 for jernbaneprosjekter).

En forklaring kan dermed være at andelen bundne prosjekter i den svenske planen har økt.

To dårlige svenske lyntogprosjekter

I den svenske regjeringens direktiv til Trafikverket for planen 2014–2025 (N2012/6395/TE) blir cirka 14 prosjekter eller områder utpekt.

I direktivene til den seneste planen (N2017/02312/TIF) blir egentlig bare to prosjekter pekt ut; det er Ostlänken (igjen) og lyntogbane Lund-Hässleholm. Det finns altså intet i direktivene som sier at regjeringen har pekt ut flere prosjekter nå enn tidligere, men de utpekte er dyrere og dårligere.

Investeringene i Trafikverkets forslag til plan er oppdelt i pågående prosjekter, prosjekter som er bundne av avtaler, prosjekter som var med tidligere, men ennå ikke er bundne og nye prosjekter. I tillegg viser Trafikverket alternativer i tilfelle budsjettet øker med 10 %. Fra Trafikverkets tabeller kan vi også identifisere de prosjektene som regjeringen har pekt ut.

I hver gruppe har vi rangert med fallende lønnsomhet (NNK). X-aksen viser kumulative kostnader og Y-aksen kumulativ netto nytte i hver gruppe (millioner SEK). Vi har tatt bort de 11 % av prosjektene som ikke har en samfunnsøkonomisk analyse.

Figur 3: Kumulativ kostnad for investeringsprosjekter i den svenske planen (forslaget) rangert etter lønnsomhet (NNK) i hver gruppe. Kumulativ nettonytte per gruppe. A=Ostlänken, B=Lund-Hässleholm, C=Göteborg-Borås

Lyntogene har gitt norske tilstander i Sverige

Det finnes et stort antall gode, mindre prosjekter som er bundne. Men etter at en ramme på 12 milliarder SEK er brukt, er det slutt på de gode prosjektene.

Deretter kommer et samfunnsøkonomisk riktig dårligt prosjekt som reduserer nettonytten for de bundne prosjektene fra +20 milliarder SEK til –20 milliarder SEK, dvs. et prosjekt med et tap på 40 milliarder SEK. Det er det av regjeringen tidligere utpekte lyntogprosjektet Ostlänken (A).

Regjeringen har denne gang bare pekt ut tapsprosjekter. Det andre lyntogprosjektet (Lund–Hässleholm) gir et tap på 20 milliarder SEK (B). Det tredje lyntogprosjektet (Göteborg–Borås) som startes med planen er ikke med i Trafikverkets forslag, men vi finner det blant prosjekter som kunne bli aktuelle med en høyere ramme (+10%). Regjeringen setter av 3,8 milliarder SEK til prosjektet, som beregnes koste 33 milliarder SEK og gi et tap på 35 milliarder.

De ikke bundne prosjektene gir god lønnsomhet opp til 34 milliarder SEK, men de siste prosjektene har negativt resultat. Samme tendens ser vi blant de nye kandidatene til prosjekter som har god lønnsomhet opp til 40 milliarder SEK, men deretter kommer noen riktig dårlige prosjekter.

Det dårligste her er jernbane nord i Sverige (C). Av de nye prosjektene, om budsjettene øker med 10 %, er det bare prosjekter opp til 8 milliarder SEK som er gode. Deretter kommer østlig veg i Stockholm (-10 milliarder SEK) og lyntogprosjektet Göteborg–Borås (-35 milliarder SEK).

Dersom vi tar bort de to store lyntogprosjektene og ytterligere noe av de store dårlige prosjektene, får vi en positiv nettonytte.

De norske tilstandene i Sverige består altså av et mindre antall fantastisk dårlige prosjekter som i hovedsak utgjøres av lyntogbaner utpekt av regjeringen.

Hvorfor lyntog ser ut til å være en dårlig samfunnsøkonomisk idé i Sverige, finnes det mye skrevet om. Vi kan konstatere at med den valgte finansieringen tar det flere decennier innen det finnes en helhetlig lyntogbane.

Det er så langt frem i tid at noen av de vanligvis konservative «transport»-professorene i Sverige mener at det da vil finnes nye alternativer; som kanskje elektriske fly (Dagens Nyheter 2018).

Lyntogene er heller ikke noe godt klimatiltak. Når banen er ferdig, regner Trafikverket (2018b) med en besparelse på 0,2 mill. tonn CO2 per år i 2040. Utslippene fra vegtrafikken er prognostisert til nærmere 15 mill. tonn CO2 per år i Sverige ved samme tid (Trafikverket 2015) og det «koster» 5 – 8 mill. tonn CO2 å bygge banen.

Norge

Om vi forsøker å gjøre tilsvarende analyser av den norske planen, har vi litt vanskeligere for å finne analyser og resultater. Det gjelder generelt og ikke bare investeringer; den svenske planen ser ut til å basere prioriteringer mer på samfunnsøkonomi også i vedlikehold og reinvesteringer.

I den norske planen finnes det pågående investeringsprosjekt (uten analyse) før 58 milliarder NOK, før 265 milliarder finnes prosjekter med analyse og før 248 milliarder prosjekter uten analyse.

Vi savner analyser for 44 % av prosjektene i den norske planen (mot 11 % i den svenske). Vi har da hentet kalkylene fra etatenes grunnlagsdokumenter, der finnes også analyser for prosjekter for 65 milliarder som ikke er med i planen.

Prosjektene med kalkyle oppviser en økende nytte til 120 milliarder NOK, deretter er alle prosjektene en tapsaffære opp til de 265 milliardene. De prosjektene i etatenes forslag som ikke kom med i planen viser ikke noen bedre lønnsomhet, de inneholder bare et mindre antall lønnsomme prosjekter. Dertil kommer de pågående prosjektene som vi ikke vet noe om, og de prosjektene vi ikke finner noen analyser for.

Figur 4: Kumulativ kostnad for investeringsprosjekter der vi har kalkyler i den norske planen rangert etter lønnsomhet (NNK) i hver gruppe. Kumulativ nettonytte per gruppe.

Sammenlignet med den svenske planen finnes det mange flere tapsprosjekter i den norske planen. Det er mulig at de prosjektene vi ikke har kalkyler for gjør resultatet bedre. Samlet sett viser både den svenske og norske planen samme dårlige lønnsomhet.

Men den svenske planen forklares av to store, av regjeringen utpekte, tapsprosjekter, mens den norske planen inneholder en større andel små tapsprosjekter. Det finns flere forklaringer på hvorfor det er så mange negative prosjekter i den norske planen; en av forklaringene er at budsjettet har økt så mye og hurtig at det ikke finnes tilstrekkelig med gode prosjekter nå.

Sluttord

Vi kan også se en politisk endring Sverige. Den tidligere planen ble tatt frem under en høyreregjering bestående av fire alliansepartnere som regjerte lenge. De hadde tapt majoriteten, men satt fortsatt i regjering.

Den siste planen er presentert under en svakere minoritetsregjering, med Socialdemokraterna og Miljöpartiet som regjeringspartnere. Det er valg i høst i Sverige. Både Sverige og Norge har nå koalisjonsregjeringer med et mindre parti som må vise gevinster av å sitte i regjering.

Vi ser kanskje at det er enkelt å bruke infrastrukturbudsjettet som en belønning for deltakelse i et regjeringssamarbeid. Og da blir utfallet ikke godt for samfunnsøkonomien, om enn med ulike politiske profiler i Sverige og Norge.

 

Referanser

Andersson, Henrik, Hultkrantz, Lars, Nilsson, Jan-Eric & Lindberg, Gunnar (2018); Economic Analysis for Investment Priorities in Sweden’s Transport Sector. Journal of Benefit-Cost Analysis, 9(1).

Dagens Nyheter (2018); DN-debatt «Höghastighetståg dålig affär för samhället och klimatet». Dagens Nyheter Stockholm 2018-04-19.

Fridstrøm, L og Askill Halse (2018); Jakten på den forsvunne lønnsomhet. Om norske veiprosjekters manglende samfunnsøkonomiske avkastning, TØI rapport 1630/2018.

M. Welde, J. Eliasson, J. Odeck, M. Börjesson (2013); Planprosesser, beregningsverktøy og bruk av nytte-kostnadsanalyser i vegsektor – En sammenligning av praksis i Norge og Sverige. Concept rapport 33. NTNU Trondheim.

Meld. St. 26 (2012/2013); Nasjonal transportplan 2014–2023

Meld.St.33 2016/2017; Nasjonal transportplan 2018–2029.

NTP (2016); Grunnlagsdokument Nasjonal transportplan 2018–2029, Avinor, Jernbaneverket, Kystverket, Statens vegvesen, Oslo 29. februar 2016.

Regeringen (2018) Infrastruktur för framtiden. Regeringsbeslut 2018-05-31. N2018/03462/TIF.

Trafikverket (2015); Fortsatt minskning av utsläppen, men i för långsam takt för att nå klimatmålen. 2015-02-26.

Trafikverket (2017); Förslag till nationell plan før transportsystemet 2018–2029. Remissversion 2017-0-31. Trafikverket.

Trafikverket (2018a); Samlad effektbedömning av förslag till nationell plan och länsplaner för transportsystemet 2018–2029, Trafikverket 2018-01-31.

Trafikverket (2018b); Höghastighetsbanor – effekter av hastighet 250 km/h jämført med 320 km/h. Publikasjonsnummer 2018:060. 2018-02-15.