Illustrasjon: Statens vegvesen

AV MORTEN WELDE

«At Norge verdsetter reisetid og ulykker høyere enn Sverige, er naturlig på grunn av høyere inntekts­nivå og følgelig høyere betalingsvillighet. Da burde man også vente at miljøkonsekvenser verdsettes høyere i Norge enn i Sverige, men så er ikke til­felle», skriver artikkelforfatteren.

Samfunnsøkonomiske analyser er en mye brukt metode, både nasjonalt og internasjo­nalt, for vurdering av større, offentlige investe­ringsprosjekter. Slike analyser bidrar til å belyse konsekvensene av ressursbruk i offentlig sektor, herunder om et prosjekt er samfunnsøkonomisk lønnsomt å gjennomføre, eller ikke.

I en ny rapport fra forskningsprogrammet Concept ved NTNU (Welde mfl., 2013) har vi sammenliknet bruken av nytte-kostnadsanaly­ser i prioritering av vegprosjekter i Norge og Sverige. Hovedhensikten har vært å belyse for­skjeller, slik at landene kan lære av hverandre for å fremme god praksis ved valg av investe­ringsporteføljer. Vi har også sett på forskjeller i planprosesser og metodikk for virkningsbereg­ninger samt på de enhetsprisene som benyttes i nytte-kostnadsanalysene.

Store likheter i planprosesser
Transportplanlegging i Norge og Sverige har mange fellestrekk. Begge land vektlegger lang­tidsplanlegging, basert på overordnede, stra­tegiske målsettinger, hvor aktuelle prosjekter tas frem gjennom grundige utredninger, oftest basert på en bred politisk prosess. Og begge land er del av en økonomisk-rasjonell planleg­gingstradisjon med stor vekt på modeller, verk­tøy, prognoser og verdsettingsprinsipper. Sam­funnsøkonomiske analyser har lang tradisjon og er i stor grad basert på felles metodikk og prinsipper i begge land.

Et vesentlig skille mellom Norge og Sverige er imidlertid knyttet til et mer formelt skille mel­lom departement og fagetat i Sverige enn i Norge. Statens vegvesen er formelt underlagt Samferd­selsdepartementet i saker som angår riksveger, mens Trafikverket har en mer selvstendig rolle. Basert på dette konkluderer vi med at Sverige i større grad enn Norge har en planlegging preget av instrumentell rasjonalitet, altså en ekspertdre­vet prosess, mens planlegging av vegprosjekter i Norge er preget av en kommunikativ prosess med politisk involvering på flere nivåer. Selv om begge land vektlegger bruken av samfunnsøkonomiske analyser i plangrunnlaget og i prioritering mel­lom prosjekter, kan ulike målkonflikter gi grunn­lag for at resultatet fra nytte-kostnadsanalysen ikke får avgjørende betydning i Norge.

Like enhetspriser
Både Sverige og Norge har lang tradisjon for bruk av nytte-kostnadsanalyser for å synliggjøre konsekvenser og beregne samfunnsøkono­misk lønnsomhet av nye vegprosjekter. Tabell 1 viser de viktigste enhetsprisene og prinsip­pene benyttet i nytte-kostnadsanalyser i de to landene.

Tabell 1. Enhetspriser i nytte-kostnadsanalyser i Norge og Sverige.

Norge og Sverige benytter ulike enhetspriser i nytte-kostnadsanalyser av vegprosjekter, men samlet sett er forskjellene relativt små. Verdien av reisetidsbesparelser er normalt den viktigste nyttekomponenten ved vurdering av nye veg­prosjekter. Vi ser at Sverige vurderer verdien av tidsbesparelser lavere enn hva Norge gjør. For­skjellen for tjenestereiser er betydelig.

Økt trafikksikkerhet er blant de viktigste årsakene til at vi investerer i nye veger og kan utgjøre en betydelig andel av nytten ved nye prosjekter. Trafikksikkerhetsarbeid er høyt prio­ritert både i Norge og i Sverige, men enhetspri­sene knyttet til økt trafikksikkerhet er betydelig høyere i Norge enn i Sverige.

Luftforurensing er et mye fokusert tema i den offentlige debatten, men utgjør sjelden mer enn en neglisjerbar andel av de totale prissatte konsekvensene av nye vegprosjekter. Her ser vi at Norge verdsetter utslippsendringer betyde­lig lavere enn Sverige. Dette er en litt ulogisk forskjell:

At Norge verdsetter reisetid og ulykker høy­ere enn Sverige, er naturlig på grunn av høyere inntektsnivå og følgelig høyere betalingsvillig­het. Da burde man også vente at miljøkonse­kvenser verdsettes høyere i Norge enn i Sverige, men så er ikke tilfelle.

Det kan være en indikasjon på at Norge verdsetter miljøgoder for lavt – eller at det er reelle forskjeller i miljøpreferansene i de to landene.

Både kalkulasjonsrente og analyseperiode har stor betydning for et prosjekts lønnsom­het. På dette området benytter Norge og Sverige etter hvert svært like forutsetninger.

Ulik betydning av lønnsomhet
Siden begge land benytter betydelige ressurser på beregning av samfunnsøkonomisk lønnsom­het gjennom nytte-kostnadsanalyser, og siden begge land har en målsetting om at samfunnets ressurser skal benyttes så effektivt som mulig, er det viktig å undersøke bruken av samfunns­økonomiske analyser i prosjektplanleggingen. Med andre ord, har et prosjekt med høy netto nytte større sjanse for å bli valgt for gjennomfø­ring enn et prosjekt med lav eller negativ netto nytte?

For å svare på dette har vi benyttet databa­sene som lå til grunn for de seneste langtids­planene for transport i begge land. I Sverige ble Nationell plan för transportsystemet 2010−2021 overlevert regjeringen av Trafikverket våren 2010, og i Norge ble forslag til Nasjonal trans­portplan for 2014–2023 lagt frem for regjeringen i februar 2013. Merk at dette er transportetat­enes forslag. At politikerne kan vektlegge andre forhold enn samfunnsøkonomisk lønnsomhet er kjent og legitimt, men det er å forvente at fagetatene legger vekt på sine egne beregninger i prioritering av prosjekter.

Tabell 2 oppsummerer de viktigste forskjel­lene mellom Norge og Sverige, illustrert ved såkalt bundne prosjekter (prosjekter utpekt direkte politisk eller prosjekter som allerede er igangsatt) og prosjekter valgt av vegetatene.

Tabell 2. Oversikt over prosjekter i transportetat­enes forslag til henholdsvis Nasjonal transportplan for 2014–2023 og Nationell plan för transportsyste­met 2010−202.

Den viktigste observasjonen er at netto nytte per budsjettkrone (NN/K) er mye høy­ere i Sverige enn i Norge. Mens hele 74 % av prosjektene utpekt av Trafikverket i Sverige er samfunnsøkonomisk lønnsomme, er det kun 22 % av prosjektene utpekt av Statens vegvesen som er det. I Norge er heller ikke Statens veg­vesens forslag til vegprosjekter mer lønnsomme enn de bundne prosjektene. Interessant nok er det en lavere andel lønnsomme prosjekter blant prosjektene anbefalt av Vegvesenet enn det er i gjennomsnittet av alle prosjekter vurdert i for­bindelse med NTP. Dette er en klar indikasjon på at samfunnsøkonomisk lønnsomhet betyr mindre i Norge enn i Sverige.

For ytterligere å teste nytte-kostnadsanaly­sens betydning for prosjektutvelgelse, estimerte vi en binær logit-modell hvor både NN/K og øvrige variabler i nytte-kostnadsanalysen – slik som eksempelvis fremkommelighetsgevinster, trafikksikkerhetsgevinster, effekter for nærings­livet etc. – ble testet som mulige forklaringsva­riabler for valg av prosjekter. Resultatene var oppsiktsvekkende; i Norge er det ingen varia­bler som signifikant forklarer prioritering av prosjekter, verken NN/K eller noen andre av de prissatte konsekvensene; dette i motsetning til i Sverige, hvor det kan påvises at lønnsomheten spiller en rolle for hvilke prosjekter som velges.

Vi testet også kombinasjoner av variabler, slik som eksempelvis nytte/trafikk, som vil være høy for standardhevinger på det lavtra­fikkerte vegnettet, men resultatet forble det samme; det er like sannsynlig at norske vegpro­sjekter blir helt tilfeldig valgt som at noen av resultatene fra nytte-kostnadsanalysen bidrar til å forklare prosjektutvelgelse.

Avsluttende merknader
Vår studie viser at mens Sverige aktivt benytter resultatene fra nytte-kostnadsanalysen i sin pro­sjektprioritering, vektlegger Norge helt andre forhold enn de prissatte konsekvensene. Å avdekke hvilke forhold dette er, har ligget uten­for rammen av dette prosjektet, men vi hevder at dersom «andre ting» er viktige, bør disse dokumenteres like mye som resultater av nytte-kostnadsanalysene. Bruken av store offentlige ressurser bør være transparent.

En relativt stor andel av de norske vegpro­sjektene er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Men siden samfunnsøkonomisk lønnsomhet ikke betyr noe for prioritering, vil lønnsomme prosjekter kunne måtte vente lenge på finan­siering. Dette kan være en mulig forklaring på hvorfor det har tatt så lang tid å realisere et tjenlig hovedvegnett i de tettest befolkede delene av landet.

Nytte-kostnadsanalysen inneholder selv­sagt ikke alle effekter. Noen prosjekter, særlig de som innebærer store forbedringer i reisetid, eksempelvis ferjeavløsningsprosjekter, kan gi økonomiske ringvirkninger i tillegg til de som beregnes i nytte-kostnadsanalysen. Til det er å si at økonomiske ringvirkninger, der slike kan påvises, sjelden utgjør mer enn en mindre tilleggsnytte til, i all hovedsak, allerede lønn­somme prosjekter. Det ville også være svært underlig og ulogisk om prosjekter med liten trafikk og lave fremkommelighets- og trafikk­sikkerhetsgevinster, skulle ha større økono­miske ringvirkninger enn prosjekter med høy trafikk og store positive virkninger for bilistene.

Hovedkonklusjonen i rapporten er at Norge kan ha mye å lære av Sverige i systematisering av planleggingsprosessen og bruken av vel­ferdsmaksimerende prinsipper i prioritering mellom prosjekter.

For overblikk og for rangering av en stor mengde prosjekter er nytte-kostnadsanalyser et nyttig hjelpemiddel som kan bidra til en objek­tiv utvelgelsesprosess.

Referanse
Welde, M., Eliasson, J., Odeck, J. og Börjesson, M. (2013). Planprosesser, beregningsverktøy og bruk av nytte-kostnadsanalyser i vegsektor. En sammenlik­ning av praksis i Norge og Sverige. Concept rapport nr. 33. Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet, Trondheim.