Du er her

  • Hjem
  • /
    2014
  • /
    Nr. 01
  • /
    Oppskrift for en bedre prioritering av vegprosjektene

KRONIKK

Oppskrift for en bedre prioritering av vegprosjektene

«Tapet ved å velge vekk de lønn­somme prosjektene til fordel for de ulønnsomme er 46 milliarder», skriver Harald Minken i denne kronikken.

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Harald Minken er Forsker II ved Transportøkonomisk institutt

AV HARALD MINKEN
Illustrasjonsfoto: Statens vegvesen

Den nye regjeringa jobber med planer om et utbyggingsselskap som skal overta planlegging og byggherreansvar for noen av de store vegprosjektene fra vegvesenet. Men hvilke prosjekter som skal settes i gang vil det fort­satt være politikerne som avgjør. Mitt tips er at dette tiltaket ikke vil virke til å forkorte planleggings- og byg­getida, og dessuten at vi fortset­ter å velge ut prosjekter på den samme ufornuftige måten.

Når et fylke får et prosjekt inn i Nasjonal transportplan (NTP), innebærer det som regel at fylkets innbyggere får nesten hele nytten av prosjektet, men bare betaler en del av kostnad­ene. Resten betaler skattebetalerne i andre fylker.

For fylket og dets innbyggere framstår der­for mange ulønnsomme prosjekter som lønn­somme. For å realisere prosjektet kan de til og med være villige til å dekke en god del av prosjektkostnadene i form av bompenger. Det er da også det man må gjøre for å få prosjektet inn i planen. Stortinget sier aldri nei i årevis til et prosjekt der det allerede er dannet et bom­pengeselskap og fylkeskommunen har sagt seg villig til å garantere for låneopptaket.

Og jo mer som kan finansieres med bom­penger, jo flere prosjekter kan stortingspoliti­kerne få plass til i planen. Da rekker vegbevilg­ningene lengre, og flere politikere får høve til å sende en hilsen hjem. Heller ikke Stortinget ser altså hele kostnaden ved et prosjekt.

Sammen kan derfor Stortinget og fylkene fort bli enige om en stor mengde samfunns­økonomisk ulønnsomme prosjekter som fra begges side gir god valuta for pengene. Systemet er skreddersydd for lobbyisme, samfunnsøkonomisk dår­lige finansieringsløsninger og prinsippløse og feilaktige prioriteringer.

Dette har en lang rekke alvorlige skadevirkninger.

Den første er at transport­planen som helhet blir sam­funnsøkonomisk ulønnsom. Det sies ofte at regnereglene gjør at ingen samferdselsprosjek­ter i Norge er lønnsomme. Det er helt feil. Ved forrige revisjon av NTP fantes det nok lønn­somme prosjekter til at hele planen, og vel så det, kunne vært fylt opp. Det ville gitt en sam­let netto nytte på 37 milliarder kroner. I stedet ga etatenes planforslag en samlet netto nytte på minus 9 milliarder. Tapet ved å velge vekk de lønnsomme prosjektene til fordel for de ulønn­somme er 46 milliarder.1 Bildet var omtrent det samme, men med litt mindre tall, ved revisjo­nen før det igjen.

Vi bruker altså mer penger på samferdsels­investeringer enn hva det norske folk i gjen­nomsnitt er villig til å betale for de forbedring­ene det gir i reisetid og økt standard (for det er nemlig det samfunnsøkonomisk ulønnsomhet betyr). Alle er glade for å ha fått gjennom sitt prosjekt, men samtidig er alle misfornøyd med hvor dårlig transportinfrastrukturen utvikler seg i forhold til alle pengene som blir brukt på den. Det er en sammenheng her, men ingen ser den.

Den andre skadevirkningen er at fagin­stansene på området, transportetatene og departementet, lett kan bli trukket inn i lobby­virksomheten til de lokale og regionale interes­seorganisasjonene og de kommunale og fylkes­kommunale politiske organene. Svært mange konsekvensanalyser som burde ha konkludert med at prosjektet ikke er godt nok, finner en grunn for å konkludere positivt – som oftest er det på grunn av regionaløkonomiske virknin­ger. Deler av etatene arbeider hardnakket for å endre regnereglene, slik at prosjektene de job­ber med, kan framstå som lønnsomme.

Men verst er den usynlige tilpasningen til de politiske ønskene. Det er faktisk ikke politikerne på Stortinget som har puttet inn så mange ulønnsomme prosjekter i transportpla­nen, det er etatene sjøl, i etatsforslaget til NTP som kom i 2012. De faglige rådene er altså i ferd med å synke i verdi.

Den tredje skadevirkningen er antakelig lang byggetid. Når alle vil ha sine prosjekter inn i NTP, og politikerne gjerne vil føye så mange som mulig, blir planen fylt opp av for mange prosjekter i forhold til hva det er bevil­get penger til. Mange prosjekter i en gitt årlig ramme gir gjennomsnittlig små bevilgninger per år til hvert prosjekt. Da tar det lengre tid å bli ferdig, logisk nok.

Dette behøver ikke komme til syne som for­sinkelser, men som planlagt langsom framdrift (Minken 2012). Det er altså trolig politikerne som sjøl har skapt problemet med langsom framdrift, som de nå vil løse med å organisere byggingen annerledes. Problemet vil delvis, men bare delvis, bli motvirket av økte bom­pengeandeler. Men ingen vil finne på å luke i prosjektbeholdningen.

Den siste skadevirkningen er bompengesystemet, som er i ferd med å ese ut og forhindre folk fra å ta i bruk vegnettet på en fornuftig måte. Bompenger er bra dersom det er køproblemer eller andre grunner til å redu­sere trafikken lokalt. Der hvor det er høye innkrevingskostna­der og det finns omkjøringsru­ter, er det ikke bra. Som generelt avgiftssystem, med bommer strødd ut over hele vegnettet, er det heller ikke bra, for det vil finnes mer effek­tive måter å innkreve avgiftene på.

Så hva kan gjøres annerledes?

Vi må bruke en avtalt del av budsjettet til å prioritere strengt etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det betyr at blant alle prosjek­tene som er kandidater til å bli med i planen, velger vi de med høyest nytte per budsjett­krone, inntil denne delen av budsjettet er disponert.

Men vi har også andre mål enn samfunns­økonomisk lønnsomhet. Ett av dem er en til­fredsstillende standard over hele landet. La oss derfor definere områder i landet der dette ikke er mulig å få til ved å velge etter nytte per bud­sjettkrone, trafikkgrunnlaget er for svakt. Vi setter av en del av budsjettet til dette formålet. Deretter utnytter vi denne delen av budsjettet på den mest effektive måten ved å prioritere etter fallende nytte per budsjettkrone igjen, inntil budsjettet er oppbrukt. Det spiller ingen rolle om prosjektene er lønnsomme eller ikke, så lenge vi velger dem som er minst ulønn­somme per budsjettkrone.

Men enda har vi flere mål som ikke blir iva­retatt ved å beregne samfunnsøkonomisk nytte. Det kan gjelde prosjekter som er nødvendige i en større sammenheng, som å fremme ønsket arealbruk, overgang til gåing og sykling, næringsut­vikling eller byutvikling. For slike kan vi lage egne potter, med klare kriterier for hvor­dan målene skal avveies og prosjektene skal prioriteres innenfor potten.2

Poenget er å stoppe den skadelige lobby­virksomheten, få større samfunnsøkonomisk lønnsomhet i planen, og innrette den klarere mot noen få mål. I NTP i dag er måloppfyllel­sen noe som kommer som en positiv eller nega­tiv overraskelse i etterkant, for prosjektvalget er ikke utformet slik at det planmessig tjener til å oppfylle målene. Politikernes rolle i et reformert system blir i første rekke å bestemme totalbudsjettet, hvilke mål det skal ivareta og hvordan det skal deles opp. Etatene må følge klare kriterier for prosjektvalget i hver del. Bare i unntakstilfeller, for helt spesielle prosjekter, vil det trenges politisk behandling.

Er dette udemokratisk? Det kommer an på om man prioriterer form over innhold eller ikke. Hvis vi med demokrati mener lokaldemo­krati og full brukerfinansiering, dvs. at et tiltak skal kunne betales av dem som vil bruke det og likevel få flertall i en avstemning blant dem, så ligger dette ikke bare nært opp til den gamle greske ideen, men også til begrepet om sam­funnsøkonomisk lønnsomhet.

Faktisk vil prosjektvalg etter samfunnsøko­nomi slippe gjennom noen flere prosjekter enn en slik ordning (Minken 2012). Men lokalde­mokrati med full brukerfinansiering vil gi upraktisk mye bommer og mange forsøk på å skyve regningen over på dem som kommer utenfra. Det er neppe bra i en noenlunde utvi­klet økonomi. Ordningen jeg har skissert unn­går disse baksidene. Den reduserer heller ikke Stortingets og regjeringens makt til å drive sam­ferdselspolitikk, bare makta til å drive det på en måte som undergraver mulighetene til å nå de politiske målene som Stortinget sjøl har satt.

Referanser
Avinor, Jernbaneverket, Kystverket og Statens vegvesen (2012) Forslag til Nasjonal transportplan 2014– 2023. Vedlegg: Lønnsomhetsstrategien.

Minken, H. (2012). Til debatten om samfunnsøko­nomisk analyse i transportsektoren. TØI-rapport 1198/2012.

Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal Transportplan

Welde. M., J. Eliasson, J. Odeck og M. Börjesson (2013). Planprosesser, beregningsverktøy og bruk av nytte-kostnadsanalyser i vegsektoren. En sammenlikning av praksis i Norge og Sverige. Concept rapport nr. 33, NTNU.

Minken, H., O.I. Larsen, J. H. Braute, S. Berntsen og T. Sunde (2009). Konseptvalgsutredninger og sam­funnsøkonomiske analyser. TØI-rapport 1011/2009.

__________________________________________

1. Se Avinor m.fl. (2012). Stortingsmeldinga om NTP fra mars 2013 har omtrent samme lønnsomhetstall for planen som helhet (minus 14 milliarder om en tar hensyn til regnefeilen for Rogfast som departementet ga Stortinget beskjed om i mai). Det endelige stortingsvedtaket ga ingen forandringer. Noen ny beregning av lønnsomhetsstrategien foreligger ikke, men den er neppe veldig forskjellig fra be­regningen ett år tidligere. Se også Welde m.fl. (2013), som påviser at lønnsomhet ikke har noen signifikant innvirkn­ing på hvilke prosjekter som kommer med i NTP.

2. Noen framgangsmåter for prioritering av prosjektene når det finnes mange mål, er drøftet i Minken m.fl. (2009), avsnitt 4.8–4.10.


DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

 

comments powered by Disqus

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI
ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE
ABONNERE
TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Webmaster/nettredaktør: Are Wormnes. Telefon mobil: 911 47 978. Epost: awo@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS