Du er her

Statens vegvesen, investeringar og NTP

Organiseringa kan påverke prioriteringa

«Når faglege prioriteringar ikkje føljer nytte-kostnadsomsyn, avgrensar det politiske myndigheiter si mogelegheit til å gjere prioriteringar etter nytte-kostnadsomsyn, då departementet har avgrensa mogelegheit til å gjere substansielle endringar i framlegget frå transportetatane,» skriv artikkelforfattaren.

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Av SINDRE ULSTEIN LID
Artikkelen er basert på ei masteroppgåve Sindre Ulstein Lid nyleg leverte ved Institutt for statsvitskap ved Universitetet i Oslo (UiO). Oppgåva fekk rettleiing frå Transportøkonomisk Institutt (TØI) og har motteke stipend frå Vegdirektoratet.
sindre.lid@hotmail.com
Illustrasjonsfoto: Hans Hekneby Reinertsen.

Denne artikkelen tek for seg funn frå underteiknande si nyleg leverte masteroppgåve: «Mellom fag, forvalting og politikk – Ein studie av vedtaksåtferd i Statens vegvesen».

Oppgåva ser på kva betyding organisering av Statens vegvesen kan ha for etaten sitt framlegg til Nasjonal transportplan (NTP). Funn frå studien tydar på at geografisk inndeling av organisasjonsstruktur og uformelle ved-taks-reg-lar har betyding for kva omsyn og synsmåtar som vert synleggjort gjennom etaten sine prioriteringar.

Det har over lengre tid vore ein pågåande diskusjon om kvifor investeringsporteføljen i Statens vegvesen sitt framlegg til NTP tilsynelatande ikkje føljer nytte-kostnadsomsyn. Tidlegare forsking har funne at nytte-kostnadsforholdet til riksveginvesteringar anten marginalt eller ikkje signifikant aukar sannsynet for at eit prosjekt vert prioritert (Fridstrøm & Elvik, 1997; Odeck, 2010; Welde, Eliasson, Odeck, & Börjesson, 2013). Felles for desse undersøkingane er studiet av framlegget på etatsnivå, før politisk handsaming av transportplanen.

Ei sentral forventing er at et direktorat fungerer som fagleg premissleverandør for eit departement og den politiske leiinga. Når faglege prioriteringar ikkje føljer nytte-kostnadsomsyn, avgrensar det politiske myndigheiter si mogelegheit til å gjere prioriteringar etter nytte-kostnadsomsyn, då departementet har avgrensa mogelegheit til å gjere substansielle endringar i framlegget frå transportetatane.

Statens vegvesen er delt inn i eit direktorat sentralt, med tilhøyrande regionvegkontor og fylkesvise vegavdelingar. Sentralt frå eit organisasjonsteoretisk perspektiv er forståinga av at ei gitt organisasjonsform har betyding for kva omsyn som vert synleggjort i vedtaksprosessar. Desentralisert organisasjonsstruktur vert forstått som viktig for at organisasjonar skal ha kjennskap til behov innafor enkelte territoriale einingar. Ved ei gitt organisasjonsutforming vil det fylje med ein nisse på lasset. Geografiske synsmåtar vil kunne vere motstridande mot sektoromsyn.

Min studie fann at inndeling av regionvegkontora etter geografisk mønster gjer at Vegvesenet tek til seg romlege perspektiv. Det regionale nivået i organisasjonsstrukturen vert eit naturleg koplingspunkt for kommunale og fylkeskommunale aktørar å vende seg til for å fremme prosjekt.

Gjennom intervjuundersøkingar av sentrale aktørar i Statens vegvesen og Vegdirektoratet kartla studien forhold som aukar sannsynet for at samferdselsprosjekt vert prioritert og kvifor etaten anbefala annleis enn det nytte-kostnadsomsyn skulle seie.

Forenklande vedtaksreglar

Inntrykket er at verknader av «ikkje-prissette konsekvensar» vert vurdert som viktigare enn nytte-kostnadsanalysane. Usikkerheit knytt til verknader leia til førestillinga om at investeringar vert gjort litt etter «tommelfingerreglar». Observasjonar frå intervjuundersøkingane leia til førestillinga om investeringar etter reglar og rutinar. Vedtaksreglar vert forstått som å forenkle vedtaksprosessar gjennom å redusere talet på faktorar som vert relevante. Vurdering av prioriteringar vert redusert til ei vurdering av abstrakte fenomen som ansiennitet, regionale effektar og regional balanse – mykje på grunn av faglige modellar og reknemåtar som vert vurdert som ikkje tilfredsstillande for å synleggjere eit heilskapleg bilete.

Ansiennitetsprinsippet er forståing av at alle skal få sine prosjekt «på tur». Eit prosjekt sin ansiennitet vert viktig for å forstå korleis prosjekt vert prioritert. Koplinga mot det regionale og lokale nivået vart av informantane vurdert som viktig for å fremme prosjekt. Undersøkingane tydar på at lokale aktørar vert vurdert som viktige for å synleggjere behov for investeringar i enkelte områder. Vegprosjekt vert forstått som til dels å oppstå med utgangspunkt i lokale initiativ, og ikkje på bakgrunn av overordna planar for vegnettet. Denne funksjonen gjer at mange vegprosjekt kan ha oppstått for lenge sidan. Fleire informantar peiker på at et enkelt prosjekt sin ansiennitet vert vurdert som ein viktig faktor for når prosjektet skal kome. Inntrykket var at nokre prosjekt vert nær «mekanisk» lagt etter kvarandre og realisert på tur.

Brukarfinansiering fungerer som eit verkty for lokale aktørar til å få prosjekt til å «snike» i ansiennitetskøa. Fleire informantar peiker på at brukarfinansiering vert eit viktig verkty for å løfte fram prosjekt det er lokal tilslutning om. Prosjekt det er låg lokal eller fagleg tilslutning om vil peike seg ut som mindre aktuelle. Bompengar sikrar at prosjekt kjem og ikkje vert skyvd ut i tid. Prosjekt det er brei lokal tilslutning om bompengar til, vil i realiteten på eit eller anna tidspunkt verte realisert. 

Regional balanse og geografisk spreiing av investeringsmidlar såg òg ut til å vere ein abstrakt vedtaksregel som har betyding for om prosjekt vart prioritert. Regional balanse inneber at prioritering av veginvesteringar ikkje berre vert gjort på grunnlag av verknadar, men at ei vurdering av fordeling mellom ulike territoriale einingar spelar inn. Vedtaksreglar fungerer som ei erstatning for vurdering av verknader. Betyding av regional spreiing av investeringsmidlar har funne støtte frå tidlegare forsking (Fridstrøm & Elvik, 1997).

Kva funksjon spelar då nytte-kostnadsanalysar?

Nytte-kostnadsomsyn vart vurdert som viktig i ei innleiande vurdering av kva konsept ein skal velje på ei transportløysing mellom A og B. Informantane uttrykte at nytte-kostnadsanalysane ikkje er tilstrekkeleg kunnskapsgrunnlag for å prioritere mellom prosjekt. Årsaken til dette er samansett, men fleire uttrykte skepsis til den høge andelen som tidssparing per bilist utgjorde som ein del av nytte-kostnadsanalysane. Resonnementet var at når tidssparing utgjorde sytti prosent av nytte-kostnadsanalysane, vart analysane eit lite anvendeleg kunnskapsgrunnlag for kvar det var mest riktig å investere og kva utfordringar ein måtte ta først.

Summen av faktorar som det vert peikt på i artikkelen viser at det ikkje er så overraskande som ein i utganspunktet skulle tru at Vegvesenet sitt framlegg til NTP ikkje føljer nytte-kostnadsomsyn. Det har vore vist til at samansetting av organisasjonsstruktur og uformelle vedtaksreglar har betyding for kva omsyn som vert vist i samansetting av investeringsporteføljen. Funn frå studien underbyggjer tidlegare forsking som har vist at korleis ein veljar å organisere seg har implikasjonar for faktisk vedtaksåtferd. Dette inneber at korleis ein organiserer samferdselssektoren har betyding for kva omsyn som vert synleggjort gjennom prioriteringar av samferdselsprosjekt.

Artikkelen har ikkje hatt eit normativt siktemål. Det har aldri vore eit mål å peike på at ein måte å organisere samferdselssektoren på er meir riktig enn ein anna. Artikkelen har heller søkt å synleggjere at organisering påverkar vedtaksåtferd og dermed òg innhaldet i offentleg politikk. Ved ei gitt organisasjonsform føljer det med ein nisse på lasset. Gjennom ein organisasjonsstruktur som speglar ei territorial inndeling av samfunnet vil faglige premiss vere påverka av romlege perspektiv og synsmåtar som ikkje naudsynt kan sameinast med samfunnsøkonomiske synsmåtar. 

Kjelder
Fridstrøm, L., & Elvik, R. (1997). The barely revealed preference behind road investment priorities. Public Choice, 92(1–2), 145–168. doi:10.1023/A:1004954816965

Lid, S. U. (2014). Mellom fag, forvalting og politikk – Ein studie av vedtaksåtferd i Statens vegvesen (Masteroppgåve). Oslo: Universitetet i Oslo.

Odeck, J. (2010). What Determines Decision?Makers’ Preferences for Road Investments? Evidence from the Norwegian Road Sector. Transport Reviews, 30(4), 473–494. doi:10.1080/01441640903138640

Welde, M., Eliasson, J., Odeck, J., & Börjesson, M. (2013, 14. mars). Planprosesser, beregningsverktøy og bruk av nytte-kostnadsanalyser i vegsektor – En sammenligning av praksis i Norge og Sverige ( No. 33). Concept Rapport. Trondheim: NTNU. Hentet fra http://www.concept.ntnu.no/publikasjoner

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI
ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE
ABONNERE
TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Webmaster/nettredaktør: Are Wormnes. Telefon mobil: 911 47 978. Epost: awo@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS