Upresise kostnadsestimater i prosjekters tidligfase

Av MORTEN WELDE
Artikkelforfatteren arbeider med forskningsprogrammet Concept ved NTNU.
morten.welde@ntnu.no

I Samferdsel nr. 3 tidligere i år så vi at kostnadskontrollen i store norske vegprosjekter er god, og bedre enn i en rekke andre land. Kostnadskontroll er normalt definert som sluttkostnad målt mot kostnadsrammen lagt til grunn på beslutningstidspunktet.

Et tema som derimot i liten grad er studert, er kostnadsutvikling i prosjekters tidligfase. Hvis vi vender blikket mot fasen før prosjektene blir formelt vedtatt av Stortinget, fremstår bildet som noe mer blandet.

Den akademiske prosjektlitteraturen har i økende grad anerkjent betydningen av prosjekters tidligfase, men studier av kostnadsutvikling før den formelle beslutningen om gjennomføring blir tatt, er påfallende fåtallige. Forskningsprogrammet Concept har derfor nylig utgitt en rapport (Welde, m.fl., 2014) om underestimering av kostnader i 12 prosjekter hvor økningen i kostnadsestimat i tidligfasen var spesielt høy. I denne artikkelen ser jeg på noen av prosjektene fra den studien samt noen andre som ikke ble inkludert.

Reell beslutning før den formelle

Større norske veg- og jernbaneprosjekter vedtas av Stortinget, og det er i de årlige statsbudsjettene at prosjektene får sin bevilgning. I forkant av dette må imidlertid prosjektene normalt være prioritert i Nasjonal transportplan, og før det kan det ha medgått betydelige ressurser til planlegging og eventuelt konseptvalgutredning og ekstern kvalitetssikring (KS1) der det er aktuelt. Den lange tidligfasen sikrer kvalitet i beslutningsunderlaget, men medfører også at den reelle beslutningen om gjennomføring kan ha blitt tatt på et langt tidligere tidspunkt enn det formelle bevilgningstidspunktet. Det innebærer at vi bør stille krav til presise kostnadsestimat også i prosjekters tidligfase.

I praksis er det ikke mulig å anslå utbyggingskostnaden med sikkerhet før forhold knyttet til eksempelvis trasévalg og finansiering er avklart. Statens vegvesen og Jernbaneverket anerkjenner dette og har ulike krav til kalkylenøyaktighet på ulike planstadier. Kravene til kalkylenøyaktighet i Statens vegvesens er som følger:

• Utredning +/– 40 prosent
• Kommune(del)plan +/– 25 prosent
• Reguleringsplan +/– 10 prosent

En utfordring ved dette er at mange prosjekter kan ha hatt en lang tidligfase før de blir formelt tatt opp til utredning. Enkelte prosjekter kan ha blitt diskutert i flere tiår og kostnaden er ofte en sentral del av diskusjonen. Det er derfor interessant å se nærmere på de aller første kostnadsestimatene.

Store skjulte kostnadsøkninger

I tabellen ser vi utviklingen i kostnadsestimat i ni veg- og jernbaneprosjekter fra det første initiativet ble tatt, via Stortingets formelle beslutning om gjennomføring og til eventuell sluttkostnad hvis prosjektet er ferdig. Tallene er avrundet og justert med konsumprisindeksen. Denne skiller seg fra byggekostnadsindeksen for veganlegg som brukes til justering av kostnadsrammen internt i prosjekter.

Som vi ser har økningen i kostnadsestimat vært betydelig i enkelte prosjekter, mens den i andre har vært mer beskjeden. I selve gjennomføringsfasen har kostnadskontrollen vært rimelig god i de fleste av prosjektene.

Tallene gir grunn til ettertanke. Diskusjonen om et prosjekt kan ha pågått lenge, og det kan ha blitt skapt store forhåpninger lokalt før Stortinget har blitt forelagt prosjektet. I mange av tilfellene har diskusjonen blitt ført på et utilstrekkelig grunnlag, idet utbyggingskostnaden har vært altfor upresist anslått. Det er også påfallende at kostnadsestimatet stort sett alltid øker i løpet av tidligfasen – dette i motsetning til gjennomføringsfasen, hvor kostnadsbesparelser er omtrent like vanlig som kostnadsoverskridelser. La oss se litt nærmere på noen av prosjektene og årsakene til kostnadsutviklingen der.

Ulike årsaker

I mange av prosjektene kommer det første initiativet gjerne fra lokale interessegrupper. Ryfast ble først lansert i 1998 av Stavanger Næringsforening og Hafrsfjord Rotary; de mente det var mulig å bygge verdens lengste undersjøiske vegtunnel for 650 mill. kr i den tidens kroneverdi. Statens vegvesens egen konsekvensutredning av ulike fjordkrysningsalternativer tre år senere førte ikke til at estimatet ble særlig riktigere. Ryfast skulle nå koste 1200 mill. kr. Da Stortinget vedtok prosjektet 12 år senere, var estimatet nesten femdoblet, og ennå er det minst fem år til tunnelen åpner. Eiganestunnelen på E39, som er en forutsetning for en tilfredsstillende håndtering av trafikkøkningen som Ryfast vil føre med seg og som er kostnadsberegnet til drøye 2000 mill. kr, har hele tiden vært holdt utenfor prosjektet.

Ryfast viser at overdrevet optimisme fra lokale ildsjeler innebærer urealistisk lave kostnadsestimat. Men heller ikke Vegvesenet har evnet å ta inn over seg den usikkerhet som bygging av et komplekst og teknisk krevende vegprosjekt innebærer. Man gjorde den klassiske tabben med å estimere det prosjektet man kjente, men endte i praksis opp med noe helt annet. En ettløpstunnel ble til en toløpstunnel med rømningsveger, og samfunnets krav til vegløsninger i urbane miljø økte.

I andre enden av skalaen finner vi Jondalstunnelen, et prosjekt som Vegvesenet hele tiden var lunkent til. Tunnelen ble lansert av krefter som anså dette som en del av en stamvegløsning mellom Oslo og Bergen over Haukeli. Vegvesenet foretrakk isteden Hardangerbrua lengre inn i fjorden. I et notat, underskrevet Hordalands legendariske vegsjef Josef Martinsen fra 1997, ble tunnelen estimert å koste om lag 500 mill. kr. Det har vist seg relativt presist, selv om tunnelen med tilhørende tilførselsveger selvsagt har blitt annerledes enn det man den gang la til grunn. Interessant nok har kostnadsestimatene brukt av den fremste pådriveren for prosjektet, Hordaland fylkeskommune, hele tiden vært lavere enn Vegvesenets.

Tidligfasen i jernbaneprosjekter er like sårbare for underestimering av kostnader. NSB fremmet allerede i 1950 et forslag om å starte forarbeider for dobbeltspor mellom Ski og Moss, men forslaget ble dengang avvist av Stortinget. I 1986 fremla deretter NSB et kostnadsestimat for dobbeltspor for hele strekningen Ski–Moss på 300 mill. kr. Estimatet ble raskt doblet og senere endret til kun å omfatte strekningen Ski–Sandbukta. Strekningen sto ferdig i 1996 til en samlet kostnad som var fire ganger så høy som det første estimatet.

Disse eksemplene viser at et prosjekts pådrivere, enten disse er private eller offentlige, ofte er uegnet til å utarbeide kostnadsestimat. Overoptimisme og manglende evne til å vurdere egne ferdigheter eller interesser gjør seg jevnlig gjeldende i offentlige utbyggingsprosjekter. Internasjonalt har man gjerne pekt på strategisk underestimering, dvs. at man med hensikt velger det mest optimistiske estimatet for å få godkjent prosjektet, som en av de fremste årsakene til underestimering av kostnader. Det er krevende å påvise det i ettertid, men vi kan ikke utelukke at ulike politiske årsaker har gjort seg gjeldende i noen av prosjektene over.

Den vanligst forekommende årsaken til at prosjekter blir dyrere enn det man først ser for seg, er etter min mening at man enkelt sagt ender opp med noe annet enn det man først planlegger for. Omfangsendringer på grunn av økte miljøkrav, standardhevinger og ikke minst at lokale kommuner og andre interessenter benytter prosjektet som en mulighet for å løse andre behov, fører til at kostnadene eskalerer frem mot Stortingets endelige beslutning. Vi må bare innse at dette skjer i de fleste prosjekter. Det må kostnadsestimat i prosjekters tidligfase ta høyde for.

Avsluttende merknader

Veg- og jernbaneprosjektene i denne artikkelen kan ikke påstås å representere noe generelt bilde av kostnadsutvikling i prosjekters tidligfase. Til det er utvalget for lite og skjevt sammensatt. At dette er et tema som fortjener å bli bedre belyst, er det imidlertid ingen tvil om.

Forskningsprogrammet Concept har sitt utgangspunkt i studier av prosjekters tidligfase. I tillegg til den nylig utgitte Concept rapport nr. 39, vil vi i tiden fremover øke fokuset på gode kostnadsestimat også før prosjektet legges frem for Stortinget til bevilgning. 

Referanse

Welde, M. Samset. K., Andersen. B. og Austeng, K., 2014. Lav prising store valg. En studie av underestimering av kostnader i prosjekters tidligfase. Concept rapport nr. 39. Trondheim: Ex ante akademisk forlag.