Du er her

  • Hjem
  • /
    FORSKNING
  • /
    Ny organisering av jernbanesektoren i Storbritannia

Ny organisering av jernbanesektoren i Storbritannia

FORSKNING: Mens persontransport på det norske jernbanenettet er i ferd med å konkurranseutsettes, går andre land i en annen retning. I Storbritannia har man nylig besluttet å avvikle anbudsregimet 25 år etter at det ble innført.

Av MORTEN WELDE
Artikkelforfatteren arbeider i forskningsprogrammet Concept på NTNU.

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Storbritannia er både vårt største eksportmarked for varer og tjenester og et av landene vi importerer mest fra. De historiske båndene mellom de to sjøvendte landene på hver sin side av Nordsjøen er sterke, økonomisk og kulturelt, og mange av oss har også vår utdannelse fra Storbritannia.

Storbritannia er en stormakt på mange områder, også faglig. Innenfor transportfaget er det få land som har like sterke fagmiljøer. En av grunnene til det er nok at landet siden 1980-tallet nærmest har fungert som et laboratorium for deregulering og nye løsninger som både Norge og andre land har høstet verdifulle erfaringer fra.

Når vi nå er i ferd med å konkurranseutsette persontogtrafikken, er de britiske erfaringene høyst relevante.

Konkurranse om persontrafikk med tog

I 2015 la regjeringen frem sin jernbanereform for Stortinget gjennom Meld. St. 27 (2014–2015). Konkurranseutsetting av persontrafikken var en av flere viktige deler av reformen, som hadde som mål å øke effektiviteten i sektoren, og å bedre togtilbudet.

Konkurranse innenfor jernbanesektoren var ikke noe nytt. Godstransportmarkedet ble åpnet for full konkurranse i 2007. I dag er det seks godsselskaper som driver godstransport på bane i Norge.

I 2004 ble persontransporten på Gjøvikbanen konkurranseutsatt, og i 2010 konkluderte TØI med at konkurransen hadde bidratt til lavere kostnader for det offentlige og bedre tilbud for passasjerene, uten at dette hadde gått på bekostning av de ansattes lønns- og arbeidsbetingelser (TØI-rapport 1104/2010). 

Graden av konkurranse innenfor persontogtrafikk i Europa er varierende. Mens noen land (f.eks. Storbritannia, Sverige og Nederland) har hatt stor grad av konkurranse om persontogtransporttjenestene, er det i andre land liten grad av konkurranse.

Jernbanedirektoratet lyste ut den første trafikkpakken på anbud i 2016, og frem mot 2024 skal hele jernbanenettet omfattes av konkurranse.

Et umiddelbart resultat av de første utlysningene er at norske togpassasjerer vil bli kjent med nye operatører. Britiske Go-Ahead vant konkurransen om Trafikkpakke Sør (Sørlandsbanen, Arendalsbanen og Jærbanen), statseide svenske SJ vant Trafikkpakke Nord (Dovrebanen, Raumabanen, Rørosbanen, Nordlandsbanen, Trønderbanen og Meråkerbanen), og Vy Tog, tidligere NSB, vant Trafikkpakke Vest (Bergensbanen og Vossebanen).

Konkurransen om den omfattende regiontogtrafikken rundt Oslo og det sentrale østlandsområdet er utsatt til 2023.

Store besparelser for staten

Det vil selvsagt kreve omfattende analyser og evalueringer å kartlegge effektene av denne reformen, men en umiddelbar effekt er at staten har spart store penger sammenliknet med avtalene man hadde med det gamle NSB.

Kontrakten på Trafikkpakke Sør er drøye 300 millioner lavere per år enn den tidligere avtalen med NSB var. Besparelsene på de to andre trafikkpakkene er enda større, og de neste ti årene kommer staten til å spare om lag 12 milliarder kroner på de tre trafikkpakkene som er lyst ut. Det er penger som kan benyttes til å bedre togtilbudet eller til andre formål.

Årsaken til de store forskjellene fra NSBs tidligere tjenestekonsesjonskontrakter, er krevende å fastslå i detalj, men at konkurranse fremmer innovasjon og bedre ressursutnyttelse, kjenner vi godt fra andre sektorer. Det er ikke uten grunn at konkurranse er hovedregelen i samfunnet ellers.

Men kontraktene inneholder også elementer som kan gjøre det fristende for tilbyderne å ta en kalkulert risiko. Kontraktene setter krav om et minste tjenestetilbud, men operatørene står fritt til å utvikle nye produkter hvis dette kan føre til flere passasjerer.

For noen av strekningene har dette ført til trafikkprognoser som er til dels betydelig høyere enn Jernbanedirektoratets egne. Da får årene vise om de lave prisene har medført en «vinnerens forbannelse» og tap for operatørene, eller om dette har vært en løsning til beste for alle parter.

Erfaringer fra Storbritannia

Mens vi har til gode å høste fulle erfaringer fra konkurranse om togtrafikken, har Storbritannia gjort seg noen erfaringer som kan si noe om de langsiktige konsekvensene av dagens endringer.

Da Margaret Thatcher kom til makten i 1979, satte hun i gang en rekke reformer innenfor så godt som alle deler av samfunnet. Det statlige busselskapet ble nedlagt da bussektoren ble så godt som fullstendig deregulert i 1985, og i løpet av samme tiår ble ansvaret for godstransport på veg og bane, for flyplasser, ferjer, havner med mer overført fra staten til private.

Men det var én ting Thatcher ikke våget å røre, og det var nasjonalklenodiet British Rail.

Med årene økte imidlertid misnøyen med selskapet og togtilbudet. Forsinkelser, dårlig kvalitet på togmateriellet og stadige streiker satte passasjerenes tålmodighet på prøve. John Mayors konservative regjering startet derfor prosessen med deregulering og konkurranseutsetting i 1993, og fire år senere var persontogtransporten overtatt av 12 private selskaper basert på forutgående konkurranse. 

Endringene var kontroversielle, selv om Tony Blairs Labour-regjering som kom til makten i 1997 aldri vurderte å reversere dem (eller andre av Thatchers reformer). Resultatene er også omdiskuterte, og selv om det er relativt ukomplisert å kartlegge endringer, er det krevende å vurdere dagens anbudsregime mot en troverdig kontrafaktisk situasjon.

Hvordan ville jernbanetilbudet i dag ha vært hvis British Rail hadde fått de rammebetingelsene og finansieringen som de private selskapene fikk?

Én ting er i alle fall sikkert. Siden 1997 har persontransporten på britiske tog opplevd en formidabel vekst. Figuren under viser at etter år med stagnasjon og nedgang, økte antall passasjerkilometer på britiske jernbaner (unntatt Heathrow Express og Eurostar) kraftig fra 1997. I samme periode har antall togreiser per person også økt betydelig, til drøye 25 per år per person.

Selv om årene også inkluderer perioder med kraftig økonomisk vekst og økning i befolkningen, er det mye som tyder på at de private operatørene har utviklet tilbudet slik at man har lykkes med å tiltrekke seg flere passasjerer.

 


 Milliarder passasjerkilometer 1980–2019 på britiske jernbaner (Kilde: Office of Rail and Road)


I samme periode har busstrafikken gått ned, men bilen er fortsatt den dominerende transportformen med over 80 prosent av antall passasjerkilometer.

Kritikk mot anbudsregimet

Til tross for kraftig passasjervekst, har kritikken mot både jernbanetilbudet og operatørene tiltatt. Flere studier har dokumentert at kostnadene til drift av både togselskaper og selve infrastrukturen har økt mer enn den generelle prisstigningen.

Selv om produktiviteten økte fra 1997, så gikk den ned i årene etter tusenårsskiftet, og i 2006 var den om lag akkurat den samme som i året før konkurranseutsetting. I takt med økende befolkning har trengselen på mange linjer blitt påtrengende.

I rushtiden har togene i og rundt de store byene langt flere passasjerer enn seter. Billettprisene er høye. En ordinær billett fra London til St. Albans, en strekning på knappe fire mil, koster for eksempel drøye 15 pund eller rundt 180 kroner. Et månedskort på samme strekning koster over 4000 kroner.

For å imøtekomme en del av kritikken ga regjeringen i 2018 lederen for det britiske postvesenet, Keith Williams, i oppdrag å lede et utvalg som skulle utrede fremtidig organisering av jernbanesektoren.

I mandatet for utredningen pekte regjeringen på at selv om utviklingen med hensyn på antall passasjerer hadde vært en suksess, så var det rom for forbedring på en rekke områder, ikke minst med hensyn på kostnadseffektivitet.

Anbefalte endringer

Keith Williams’ utredning skulle egentlig publiseres høsten 2019, men i mellomtiden bestemte regjeringen seg for å avholde et nytt valg, så publiseringen ble utsatt til vinteren/våren 2020. Nå skjedde det som kjent andre store ting på det tidspunktet, så noen offisiell rapport har aldri kommet, men Williams’ anbefalinger er likevel vel kjente.

I en serie delrapporter og taler pekte utvalget på at dagens jernbane er lite fleksibel. Mange ulike operatører og et fragmentert system gjør ruteplanlegging og billettsamarbeid krevende.

Williams anbefalte derfor endringer på følgende områder:

  • Et nytt kundefokus: Klarere krav til togtilbudet, bedre kompensasjonsordninger og bedre informasjon til passasjerer.
  • Et enklere billettsystem: Interoperable betalingsløsninger, redusert behov for dyre periodebilletter og større bruk av løpende betaling per reise, uten av det blir dyrere for passasjerene.
  • Ny organisering: Større integrering av infrastruktur og drift, større grad av ansvarliggjøring, distansert fra politisk innblanding.
  • En ny kommersiell modell: Avvikling av dagens anbudsregime, og en løsning med større vekt på samarbeid og kundefokus enn i dag. 

Kjernen i Williams-utvalgets anbefaling var en jernbane som er langt mer integrert enn i dag, og med mer sentral kontroll og styring. 

I dag er har det statlige foretaket Network Rail ansvaret for drift, vedlikehold og investeringer i infrastrukturen, mens Department for Transport er ansvarlig for de 16 ulike transportpakkene som lyses ut på anbud (noen går i minus og mottar subsidier mens andre går i pluss – netto subsidie er om lag null). 

Williams foreslo en modell som likner den i London der Transport for London (TfL) har ansvaret for både infrastruktur, ruteplanlegging og drift av all kollektivtransport internt i byen. Jernbane og buss (men ikke undergrunnen) drives av private operatører etter forutgående konkurranse, men varemerket utad er TfL.

Kontraktene er bruttokontrakter der inntektsrisikoen forblir hos TfL. Williams anbefaler et liknede system for jernbanen nasjonalt.

Regjeringens beslutning

Regjeringens opprinnelige plan var å vurdere anbefalingene og å presentere sine konklusjoner i en melding til parlamentet et år senere. I mellomtiden meldte et kinesisk virus seg, og ingenting ble lengre det samme, heller ikke for jernbanesektoren.

Storbritannia stengte ned samfunnet senere enn andre land, men da de omsider gjorde det, var konsekvensene dramatiske. For jernbanen innebar det at inntektene forsvant over natten da passasjerene begynte å arbeide hjemmefra (lavtlønte kollektivtransportpassasjerer tar bussen, høytlønte reiser med jernbane). Fra april til mai gikk antall passasjerer ned med 96 %.

Tidligere hadde ikke driften av jernbanen kostet staten noe, men nå måtte staten dekke et tap på over 40 milliarder kroner i løpet av to måneder alene. Å betale private operatører for å kjøre tomme tog var ingen langsiktig løsning, og den 21. september annonserte regjeringen at dagens anbudsregime vil bli avviklet. 

Inntil videre drives jernbanen med midlertidige krisekontrakter, men på sikt er målet en enklere hverdag for passasjerene, som skal slippe å forholde seg til ulike operatører, og med en tettere integrasjon av ansvaret for infrastruktur og drift. 

Hvorvidt det vil være i tråd med anbefalingene fra Keith Williams og hans utvalg, får vi sannsynligvis ikke svar på før pandemien er bekjempet.

Lærdommer for Norge

Jernbanen er et integrert, kapitalkrevende og meget rigid system der togtilbudets utforming påvirker kapasitetsutnyttelsen, og driftsforstyrrelser kan få store ringvirkninger for øvrig trafikk. For å ivareta best mulig utnyttelse av tilgjengelig kapasitet er det behov for omfattende koordinering mellom rutemønstre, investeringer i rullende materiell og tiltak i infrastrukturen.

Erfaringene fra Storbritannia har vist at konkurranse kan utløse innovasjon, redusere kostnader og føre til flere passasjerer. Fragmentering av ansvaret kan imidlertid føre til nye problemer, og det er lite trolig at neste runde med konkurranse vil gi tilsvarende besparelser. 

Det meste tyder på at det er mulig å drive jernbane i Norge betydelig rimeligere for skattebetalerne enn det statlige NSB var i stand til. Slik sett har regjeringen allerede nådd et av sine mål om større kostnadseffektivitet.

At ansvaret for avtalene er overført fra Samferdselsdepartementet til Jernbanedirektoratet er også i tråd med anbefalingene til Keith Williams, men om deling av ansvaret for infrastruktur og togtilbud er riktig på sikt, får vi neppe svar på før det har gått en tid.


Aktuell lesing:

Jernbanereformen – hva er viktig for at den lykkes?

Politikerne parterer jernbanen i hjel

Børsnoterte briter på norske togspor

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS