Samfunnsøkonomiske analyser står sterkt i samferdselssektoren, og det er derfor naturlig at det er debatt om disse. Eksempler på dette er innleggene til Svein Skartsæterhagen og Per Fjeldal i Samferdsel nylig, men også innenfor faglitteraturen er det mange eksempler på kritikk (se f.eks. Næss 2020).

Ofte handler kritikken om at resultatene av analysene går på tvers av politiske mål, for eksempel om redusert biltrafikk eller kutt i klimagasser. Stemmer dette?

Bare så det er sagt: Sett fra en økonoms synspunkt er det ikke et kriterium at analysene nødvendigvis må stemme overens med politiske mål.

Samfunnsøkonomiske analyser skal vise virkninger på innbyggernes velferd, beregnet nedenfra og opp, basert på kunnskap om valgene vi gjør og ønskene og behovene vi har (preferanser).

Men dersom resultatene strider mot veletablerte oppfatninger, bør dette stimulere til faglig nysgjerrighet om årsakene til avviket. Skyldes det en faktisk målkonflikt, svakheter i metodene, eller begge deler?

Spørsmålet i tittelen kan framstå tabloid og ensidig. Samfunnsøkonomiske analyser blir kritisert fra mange hold, også fra de som vil ha lavere avgifter eller høyere investeringer i vei, jernbane eller begge deler.

I denne kronikken vil jeg likevel fokusere på forholdet mellom samfunnsøkonomi og biltrafikk i byområder, ettersom dette berører noen faglige spørsmål som jeg mener fortjener mer oppmerksomhet.

Å kjenne sine begrensninger

I diskusjonen om metodiske begrensninger kan det være nyttig å skille mellom grunnleggende og praktiske problemer. De grunnleggende problemene er begrensninger i selve det teoretiske rammeverket, mens de praktiske kan løses ved å forbedre analyseverktøyene.

Jeg tar her utgangspunkt i dagens praksis for analyser av samferdselsprosjekter i Norge.

Samfunnsøkonomiske analyser bygger på nyklassisk mikroøkonomi, noe som i seg selv innebærer visse begrensninger. Disse kan en selvsagt kritisere, men å endre på de grunnleggende forutsetningene vil innebære å endre på selve rammeverket.

Fordelen med dette rammeverket er at det har en indre konsistens, slik at det er tydelig hva som inngår i analysene og hva som ikke gjør det. Etter min mening er det derfor bedre å håndtere begrensingene i form av tilleggsanalyser enn å prøve å løse alle problemer innenfor samme rammeverk.

En grunnleggende begrensning er antakelsen om at valgene innbyggerne gjør reflekterer preferansene deres, altså at de er rasjonelle. Forskning tyder på at preferansene ikke alltid er stabile. For eksempel ser strengere røykelover ut til å ha ført til at folk i mindre grad setter pris på å røyke inne (Nyborg og Rege, 2003).

Det betyr at hvis vi hadde gjort en samfunnsøkonomisk analyse av innstrammingene på forhånd basert på eksisterende kunnskap om preferansene, ville tiltaket framstått mindre lønnsomt enn dersom analysen ble gjort i ettertid.

Stø kurs eller sidesprang?

Dette kan også være relevant for transportatferd, som vi vet er delvis styrt av vaner (Larcom et al. 2017).

Ettersom privatbilen dominerer i dag, kan det for eksempel innebære at vi undervurderer de reisendes vilje til å benytte andre reisemåter dersom rammebetingelsene endrer seg radikalt.

Det vil i så fall bety at tiltak som har til hensikt å endre folks vaner framstår mindre lønnsomme enn tiltak som i større grad tilfredsstiller dagens etterspørsel. 

Men dersom vi i paternalismens ånd forkaster empirien om de reisendes preferanser og i stedet satser på at disse kan formes av politikken, risikerer vi å bomme enda mer. 

I stedet bør vi skaffe oss mer kunnskap om når og i hvilken grad dette er en viktig begrensning, sånn at en kan ta høyde for det i utredningene. Dette burde være et fruktbart tema for videre forskning.

En begrensning som ligger et sted mellom det grunnleggende og det praktiske er at en analyserer ett tiltak av gangen, mens det vi egentlig er interessert i er optimal politikk samlet sett.

For eksempel kan det være at en overordnet analyse av transportsystemet i et byområde vise at det lønner seg med en høy kollektivandel, mens analyser av enkelttiltak som gir økt tilgjengelighet for privatbil viser at disse lønner seg selv om de undergraver den overordnete politikken.

Hvorvidt dette er et stort problem i praksis er igjen et åpent spørsmål som det bør forskes mer på, men det kan ikke utelukkes. Dersom det er det, kan det tale for å supplere analyser av enkelttiltak med overordnete mål.

Dette likner argumentasjonen for «rules rather than discretion» i pengepolitikken (Kydland og Prescott 1977), som sier at sentralbankens rentepolitikk bør styres etter et troverdig inflasjonsmål, selv om det på kort sikt kan lønne seg å avvike fra målet.

En pris for alt?

De mer praktiske problemene dreier seg om at noen virkninger er utelatt eller ikke er regnet riktig på. En samfunnsøkonomisk analyse kan selvsagt aldri inneholde absolutt alle virkninger, men den bør inneholde de som er mest relevante for beslutningen.

Noen virkninger håndteres i dag som såkalte ikke-prissatte konsekvenser, fordi en foreløpig ikke har et godt nok grunnlag for å tallfeste verdier i kroner. Dette dreier seg i stor grad om virkninger knyttet til arealinngrep.

Mange negative virkninger av biltrafikk (og annen transport) er imidlertid allerede inkludert, kanskje flere enn mange er klare over. De såkalte eksterne virkningene omfatter veislitasje, kø, ulykker, lokal luftforurensning, støy og klimagasser (Rødseth mfl. 2019).

Dersom veiavgiftene hadde vært utformet slik at de balanserte disse kostnadene opp mot nytten av veitrafikk, skulle prisen for kjøring i byområder vært betydelig høyere enn den er i dag. En optimal avgiftspolitikk ville dermed isolert sett gitt lavere trafikk (Wangsness 2018).

I en samfunnsøkonomisk analyse av et veiprosjekt som øker biltrafikken, bidrar de samme eksterne virkningene til å trekke lønnsomheten ned. Likevel spiller de ofte en mer underordnet rolle her enn i analyser av avgiftspolitikken, resultatene viser som regel at det er investeringskostnaden og nytten for trafikantene som er det mest avgjørende for lønnsomheten. Hva er grunnen til dette? 

Avgiftenes rolle i analysene

Den klart største eksterne kostnaden av veitrafikk i byområder er kø. Denne skiller seg fra de andre eksterne kostnadene ved at den er en kostnad som trafikantene påfører hverandre, og som derfor blir behandlet som en del av trafikantnytten. Dersom et tiltak gir mindre tapt reisetid som følge av kø, utgjør dette et positivt bidrag til lønnsomheten.

Et forhold som mange er opptatt av er at økt veikapasitet gir mer trafikk, noe som på sikt gjør at nytten blir mindre på grunn av økt kø. En kjent studie av to samfunnsøkonomer viser et én-til-én-forhold mellom veikapasitet og trafikk i amerikanske byer (Duranton og Turner 2011). Forfatterne ser imidlertid kun på trafikk, ikke reisetider eller trafikantnytte.

Transportmodellene som blir brukt til å gjøre trafikkberegningene i dagens samfunnsøkonomiske analyser tar hensyn til sammenhengen mellom kapasitetsutnyttelse og reisetid, og at økt kapasitet gir økt trafikk.

Det er likevel grunn til å tro at den usikkerheten som ligger i trafikkberegningene har stor betydning for lønnsomheten for prosjekter i byområder med kapasitetsbegrensninger.

Dersom en undervurderer den trafikkveksten som tiltaket fører til, kan dette føre både til at en overvurderer og undervurderer nytten. Nytten kan bli større fordi det er flere trafikanter som får glede av forbedringen (Odeck og Kjerkreit 2019), men mindre fordi det oppstår nye kapasitetsproblemer som rammer både eksisterende og nye reisende. Trolig har tidshorisonten stor betydning. Her er det uansett et potensiale for mye interessant forskning.

Selv om det å øke veikapasiteten kan gi nytte for trafikantene, er det uansett en dyr løsning. Veiprising eller bompenger som gjør det dyrere å kjøre på strekninger og tidspunkter med kapasitetsbegrensninger vil gi mindre trafikk og kø i utgangspunktet, og dermed mindre behov for økt kapasitet.

En bør derfor undersøke hva lønnsomheten til veiprosjektet blir dersom en tar utgangspunkt i en situasjon med optimal veiprising, slik Hervik-utvalget tok til orde for allerede i 1997 (NOU 1997:27). I det hele tatt er samspillet mellom avgiftspolitikken og samfunnsøkonomiske analyser av infrastrukturtiltak et tema som fortjener mer oppmerksomhet.

En utilfredsstillende løsning

Skillet mellom teori og praksis er kanskje klarere i teorien enn i praksis, for å vri på et kjent sitat. En interessant side ved utfordringene nevnt over er det potensielle samspillet mellom dem.

Dersom en tar dagens preferanser for gitt og ser bort fra vekselvirkninger mellom prosjekter, samtidig som en undervurderer trafikkveksten og veiavgiftene er for lave, er det mye som taler for at en overvurderer lønnsomheten av et tiltak som øker veikapasiteten i et byområde. Men hvis en løser ett av problemene, reduserer en muligens også de andre.

Dersom en i stedet for dagens veiavgifter antar at det er optimal veiprising i både referanse- og utbyggingsscenariet, blir også usikkerheten om trafikkveksten mindre viktig. Dette fordi nytten i mindre grad vil være knyttet til økt kapasitet (mindre kø), og de andre eksterne kostnadene også vil være lavere i begge scenariene.

Dagens nullvekstmål for biltrafikk i byområder er i praksis en «quick fix» på alle disse problemene. Den mest nærliggende begrunnelsen er at nytten av enkeltprosjekter kan stå i motsetning til overordnete mål, men det kan også begrunnes med svakheter i den samfunnsøkonomiske analysen mer generelt.

Ved å la analysene være som de er og i stedet supplere dem med tilleggsmål, risikerer vi imidlertid å framstille målkonflikten som større enn den er, og vi får i liten grad svar på om nullvekstmålet er god samfunnsøkonomi eller ikke.

Stort behov for kunnskap

I stedet bør en forsøke å tette noen av kunnskapshullene på dette området.

For det første bør det undersøkes hvorvidt det faktisk er en motsetning mellom nullvekst i biltrafikken i byområder og samfunnsøkonomisk lønnsomhet beregnet med dagens metoder. Svaret på dette er ikke åpenbart, flere av dagens mest ulønnsomme veiprosjekter befinner seg i storbyområdene (Welde og Nyhus, 2019).

For det andre bør en undersøke i hvilken grad denne motsetningen kan forklares av svakheter i den samfunnsøkonomiske analysen, i hvilken grad disse er av prinsipiell eller praktisk art, og hvilke forbedringer som eventuelt bør gjøres. For eksempel bør en gå grundigere inn i betydningen av endringer i arealbruk for transportetterspørsel og lønnsomhet (Börjesson mfl. 2014).

For det tredje bør en undersøke i hvilken grad nullvekstmålet i seg selv kan begrunnes samfunnsøkonomisk, basert på en overordnet analyse av transportsystemer og arealbruk i byområder. Det sier seg selv at et så enkelt mål aldri vil treffe perfekt, men foreløpig vet vi ikke en gang hvilken vei det bommer. 

Kronikken er delvis inspirert av tre årlige forelesninger i kurset Planning for Sustainable Urban Regions ved NMBU i samarbeid med Petter Næss.

Referanser

Börjesson, M., Jonsson, R. D., Berglund, S., & Almström, P. (2014). Land-use impacts in transport appraisal. Research in Transportation Economics, 47, 82-91.

Duranton, G., & Turner, M. A. (2011). The fundamental law of road congestion: Evidence from US cities. American Economic Review, 101(6), 2616-52.

Kydland, F. E., & Prescott, E. C. (1977). Rules rather than discretion: The inconsistency of optimal plans. Journal of political economy, 85(3), 473-491.

Larcom, S., Rauch, F., & Willems, T. (2017). The benefits of forced experimentation: striking evidence from the London underground network. The Quarterly Journal of Economics, 132(4), 2019-2055.

Næss, P. (2020). Project appraisal methods: Tools for optimizing or for informed political debate? In: van Wee, B. and N. Mouter. Advances in transport policy and planning. Standard transport appraisal methods. Academic Print.

NOU 1997:27. Nytte-kostnadsanalyser. Prinsipper for lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor. Oslo: Statens forvaltningstjeneste, 1997.

Odeck, J., & Kjerkreit, A. (2019). The accuracy of benefit-cost analyses (BCAs) in transportation: An ex-post evaluation of road projects. Transportation Research Part A: Policy and Practice, 120, 277-294.

Rødseth, K.L., Wangsness, P.B, Veisten, K., Høye, A.K., Elvik, R., Klæboe, R., Thune-Larsen, H., Fridstrøm, L., Lindstad, E., Rialland, A., Odolinski, K. og J.E. Nilsson (2019). Eksterne kostnader ved transport i Norge – Estimater av marginale skadekostnader for person- og godstransport. TØI-rapport 1704/2019.

Wangsness, P. B. (2018). How to road price in a world with electric vehicles and government budget constraints. Transportation Research Part D: Transport and Environment, 65, 635-657.

Welde, M. and O. H. Nyhus (2019). Lønnsomhet i norske og svenske transportplaner. En sammenlikning av Nasjonal transportplan 2018-2029 og Nationell plan för transportsystemet 2018-2029. Concept arbeidsrapport