Du er her

  • Hjem
  • /
    FORSKNING
  • /
    Bompenger kan gi betydelig reduksjon i brukernytten

Bompenger kan gi betydelig reduksjon i brukernytten

Så godt som alle store vegprosjekt finansieres med bruk av bompenger. En ny studie viser at reduksjonen i nytte som følge av bompenger kan være betydelig.

Av MORTEN WELDE og SVEIN BRÅTHEN
Welde arbeider som forsker i forskningsprogrammet Concept på NTNU; Bråthen er professor på Høgskolen i Molde.

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Privat medfinansiering i form av bompenger har lang tradisjon i Norge og har etter hvert fått et betydelig omfang. I 2015 betalte landets bilister over 9 milliarder kroner i bompenger i landets over 200 bomstasjoner. Dette bidro til finansiering av om lag 40 prosent av de samlede veginvesteringene.

Til tross for det store omfanget har det i liten grad vært gjennomført utredninger av hvordan bompenger skal innrettes for å sikre høyest mulig samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det er derfor tema i en ny rapport fra forskningsprogrammet Concept (Welde mfl., 2016).

Mange gode grunner til bompengefinansiering

Brukerbetaling gjennom bompenger kan ha en rekke fordeler:

  • Det kan føre til at nyttige veger blir raskere ferdigstilt enn hvis man hadde måttet vente på statlige bevilgninger
  • Videre kan det gi økt fleksibilitet i prosjekters byggefase ved at fremdriften ikke er avhengig av årlige bevilgninger over statsbudsjettet
  • Det kan også danne grunnlag for en omlegging av avgiftssystemet i retning av køprising i de store byene og distansebaserte avgifter, potensielt basert på samfunnsøkonomiske prissettingsprinsipper, langs hovedvegnettet for øvrig
  • Til sist kan bompenger være hensiktsmessig i et rettferdighetsperspektiv. På de fleste veger er lokaltrafikken dominerende. Hvis vegen finansieres med statlige bevilgninger alene, blir den i praksis finansiert av skattebetalere i hele landet. Bompenger gir bedre samsvar mellom bruk og betaling

Disse fordelene må veies mot kostnadene ved bompengefinansiering. Hvordan prosjekter finansieres er ikke irrelevant. Bompenger gir kostnader i form av trafikkavvisningskostnader og innkrevingskostnader mens kostnaden ved skattefinansiering er knyttet til allokeringstapet som oppstår ved at konsumenter og produsenter blir stilt overfor ulike priser. I avveiningen av hvordan et prosjekt skal finansieres, må derfor ulike hensyn veies opp mot hverandre.

Stort omfang

Bompenger brukes i alle verdensdeler og er ikke noe særnorsk fenomen. Flere europeiske land, som for eksempel Italia og Frankrike, har finansiert hele sitt motorvegnett utelukkende med bruk av bompenger. Andre, som Tyskland og Slovakia, har innført permanente tungbilavgifter for å sikre finansiering av drift, vedlikehold og ny utbygging av stamvegnettet.

Norge skiller seg imidlertid fra andre land i to henseender – vi har bomringer rundt flere av de største og mellomstore byene, og vi har et høyt antall (til dels små) bompengeprosjekter spredt over store deler av landet. Trafikkgrunnlaget, særlig for prosjekter i distriktene, er også som oftest vesentlig lavere enn i landene nevnt ovenfor, og takstene er gjerne høyere.

Med få unntak ble bompenger tidligere nærmest sett på som en lokal dugnadsinnsats som ga et viktig ekstrabidrag til de statlige bevilgningene, kanskje særlig med tanke på å få prosjektene realisert tidlig. Noen få fjordkrysninger var fullfinansiert med bompenger.

Overgangen til strategisk bruk i befolkningstette områder skjedde fra rundt 1990 med innføringen av de første bomringene, med en rekke nye bomringer fra årtusenskiftet og også en sterkere satsing på motorvegutbygging. Dette har gitt en sterk økning i omfanget av bompengefinansiering.

I statsbudsjettet for neste år er det lagt til grunn av bilistene skal bidra med nærmere 11 milliarder kroner til utbygging av riks- og fylkesveger. Dette utgjør en økning på nærmere 400 prosent (målt i faste kroner) fra årtusenskiftet. I løpet av samme periode har bompengeselskapenes samlede gjeld også økt betydelig. Mens den totale bompengegjelden var i underkant av 10 milliarder kroner ved årtusenskiftet, hadde den passert 43 milliarder kroner ved utgangen av 2014.

Delvis bompengefinansiering av store vegprosjekter er nå regelen heller enn unntaket. I inneværende Nasjonal transportplan (NTP) er det forutsatt delvis bompengefinansiering av de fleste store vegprosjektene. Kun to av prosjektene, begge i Troms, er planlagt finansiert kun med statlige midler.

Effekter av bompenger blir ikke synliggjort

Det store omfanget innebærer at vi ikke lenger kan snakke om en lokal dugnadsinnsats i et fåtall prosjekter, men en permanent privat medfinansiering og en integrert del av den samlede vegfinansieringen.

Store vegprosjekter vil i de aller fleste tilfeller ikke bli prioritert for gjennomføring uten bompenger. Da skulle man tro at effektene av bompenger også synliggjøres i de samfunnsøkonomiske analysene som ligger til grunn for prioritering i NTP. Det gjøres ikke slik opplegget har vært til nå.

Prosjekter som prioriteres gjennomført i første periode av NTP behandles som om de vil bli 100 prosent statlig finansiert. Effektene av bompengefinansiering er også kun beregnet i om lag en tredel av konseptvalgutredningene, mens to tredeler av KS1-rapportene (kvalitetssikring av konseptvalg) har gjort en form for beregning av bompenger for ett eller flere av de utredede alternativene. Det er eksempler på prosjekter hvor nytte-kostnadsanalysene er basert på full statlig finansiering selv om det foreligger lokale vedtak om delvis bompengefinansiering.

Dette fører til at netto nytte i prosjektene blir fremstilt uriktig. Bompenger reduserer brukernytten, men også kostnadene til skattefinansiering. Det betyr at netto nytte med bompengefinansiering i de fleste tilfeller vil avvike sammenliknet med full statlig finansiering. Selv om denne praksisen kan synes å være i endring, viser dette at flere beslutninger om videreføring av konsept og senere valg av prosjekt kan ha vært tatt på sviktende grunnlag.

Konsekvenser for samfunnsøkonomisk lønnsomhet

For å illustrere de samfunnsøkonomiske konsekvensene av bompengefinansiering, gjorde vi ex post-beregninger av fire prosjekter: Rv653 Eiksundsambandet og Rv64 Atlanterhavstunnelen i Møre og Romsdal; Rv13 Hardangerbrua i Hordaland; og E16 Kløfta-Nybakk i Akershus/Hedmark. I Eiksundsambandet ble innkrevingen avsluttet i 2014. Ulike bompengeregimer ble sammenliknet med full offentlig finansiering som ble forutsatt å ha en skyggekostnad på 20 øre per krone finansiert over offentlige budsjetter.

Vi har benyttet transportmodeller til å si noe om hvor mye trafikk som blir skapt av de som bor i et gitt område, hvilke reisemål som blir valgt, hvilke transportmidler som blir benyttet, og til slutt hvilke reiseruter som benyttes for å komme dit.

Modellene skal klare å gjenskape den trafikken som faktisk bruker transportnettet i dag. Dernest har modellene egenskaper som gjør det mulig å si noe om hva som skjer dersom vi endrer forhold i transportnettet, for eksempel forkorter eller forbedrer en veg, med eller uten bompenger.

Det er mulig å si noe om effekten av bompenger ved bruk av enkle elastisitetsmodeller, men de aller fleste veger er en del av et omfattende vegnett der endringer i generaliserte reisekostnader på én lenke kan gi effekter for trafikk på andre deler av nettverket. Det kan blant annet gi endrede inntekter for busselskap, hurtigbåtruter, ferjer og andre bompengeselskap. For å beregne slike effekter er man avhengig av transportmodeller.

Vi har benyttet transportmodellen TraMod. I tillegg har langdistansemodellen NTM6 blitt benyttet for å håndtere reiser over 100 km. Disse modellene beregner endringer i transportarbeidet i hele det transportnettverket som disse prosjektene påvirker. Slike endringer måles gjennom endringer i destinasjonsvalg, reisemiddelvalg og rutevalg.

Transportmodellberegningene viser at fri passering ville vært den samfunnsøkonomisk beste løsningen for Eiksundsambandet og Atlanterhavstunnelen. Modellusikkerhet kan imidlertid ikke utelukke at en takst noe over null kunne ha vært det optimale. Også for Hardangerbrua ville samfunnet ha tjent på en lavere takst enn dagens takst på 150 kroner, men det optimale nivået er høyere enn null og sannsynligvis i området 50-125 kroner for lette kjøretøy. Beregningene viser paradoksalt nok at en noe lavere takst enn dagens sannsynligvis også ville gitt høyere inntekter til bompengeselskapet.

I Kløfta-Nybakk, med relativt sett lavere takster enn de øvrige prosjektene, varierer samfunnsøkonomisk netto nytte relativt lite med bomsatsene, og dagens sats på 20 kroner er sannsynligvis nær den optimale.

Våre analyser viser at bompenger kan gi store reduksjoner i årlig netto nytte sammenliknet med optimal takst. Tabellen under viser de samfunnsøkonomiske konsekvensene av ulike takstregimer. Effektene for Hardangerbrua og Kløfta-Nybakk er av modelltekniske årsaker regnet relativt til dagens bompengetakster.

Tabell?

Resultatene av beregningene bør påkalle vesentlig interesse hos beslutningstakerne. Høye bompengesatser i relativt trafikksvake prosjekter med innslag av korte og mer prisfølsomme reiser kan redusere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten betydelig, sammenlignet med offentlig finansiering. I prosjekter med høyere innslag av lange reiser kan det finnes terskelverdier som kan gi store vegvalgseffekter.

I et prosjekt som Hardangerbrua, hvor bilistene har valg mellom ulike øst-vest-ruter, kan marginalt for høye satser redusere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten svært mye. Beregningene viser også at bomtakster noe over dagens satser gir skarpt avtakende samfunnsøkonomisk nettonytte.

I prosjekter med større trafikk og lave bompengesatser kan det oppstå god balanse sammenlignet med offentlig finansiering, kanskje særlig der det er tendenser til kødannelse på aktuell strekning eller i tilstøtende transportnett. I slike tilfeller vil bompengene også kunne ha en trafikkregulerende effekt som vil bidra positivt i samfunnsøkonomisk forstand.

Det analyserte prosjektet av denne typen (Kløfta-Nybakk) hadde nær samfunnsøkonomisk indifferens mellom dagens bomsatser og full offentlig finansiering når vi tar hensyn til bortfall av innkrevingskostnader i sistnevnte tilfelle. 

Diskusjon

Det kan være mange gode grunner til å finansiere vegprosjekter med bompenger, men som vi har sett så vil bompenger i mange tilfeller kunne gi store endringer i samfunnsøkonomisk lønnsomhet sammenliknet med full statlig finansiering.

Nyttereduksjonen er såpass stor at dette bør synliggjøres i forkant av regjeringens konseptvalg og senere ved prioritering av prosjekter til NTP. I motsatt fall kan beslutningene ha vært tatt på uriktig grunnlag. Det er også et spørsmål om det er riktig å bygge nye veger og tunneler til opptil flere milliarder kroner for så å ilegge brukerne en høy avgift som reduserer bruken, og dermed nytten, betydelig.

En skal i denne sammenhengen være klar over at hensikten med en del av prosjektene er å få til regional integrasjon med positive effekter for næringsrettede transporter og størrelsen på arbeidsmarkedene. Videre kan man spørre om ikke kravet til lokal medfinansiering kan ivaretas på andre måter enn gjennom bompenger. Man kan tenke seg en ordning hvor kommuner som får stor nytte av prosjektene krever inn en tidsbegrenset eiendomsskatt som stilles til disposisjon for prosjektet.

Dette vil være en form for grunnrentebeskatning som eksempelvis kan innkreves proporsjonalt til lokaltrafikkens andel av trafikantnytten, slik at man unngår at en slik lokal grunnrentebeskatning belaster for mye. En får en noe svakere kobling til betaling for bruken av infrastrukturen, men en vil samtidig unngå den barrieren som høy brukerbetaling kan medføre.

For tiden diskuteres det om flere av ferjene på E39 skal erstattes av faste forbindelser, blant annet ut i fra en målsetning om sterkere regional integrasjon. Samlet er prosjektene kostnadsberegnet til flere hundre milliarder kroner og bilistene risikerer å betale bompenger på flere hundre kroner (etatenes NTP-forslag antyder et potensial på opptil 500 kroner for enkelte forbindelser). Det vil i så fall spise opp mye av samfunnsnytten.

Til syvende og sist er spørsmålet om bompenger eller ikke et politisk spørsmål, men vår studie viser at det er behov for faglige analyser som kan belyse konsekvensene av ulike takstregimer. Med et sannsynlig lavere statsfinansielt handlingsrom i fremtiden og større press på ressursene, vil det bli stadig viktigere ikke bare å prioritere de riktige prosjektene, men også å velge riktig finansieringsform når man først skal bygge.

Referanse
Welde, M., Bråthen, S., Rekdal, J. og Zhang, W., 2016. Finansiering av vegprosjekter med bompenger. Behandling av og konsekvenser av bompenger i samfunnsøkonomiske analyser. Concept rapport nr. 49. Trondheim: Ex ante akademisk forlag.

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI
ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE
ABONNERE
TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Webmaster/nettredaktør: Are Wormnes. Telefon mobil: 911 47 978. Epost: awo@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS