Du er her

Krevende nytte- og kostnadsvurderinger:

Ingen selvfølge at ferjefri E39 bør gjennomføres

Politikere og næringsliv på Vestlandet drømmer om å erstatte ferjene på E39 med broer og tunneler. Ferjefri E39 vil være en ingeniørmessig bragd, men selv om flere av delprosjektene har vært planlagt lenge, er det ingen selvfølge at de bør gjennomføres.

Av Morten Welde
Welde arbeider i forskningsprogrammet Concept på NTNU

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Vignett InnspillI 2010 startet Statens vegvesen en utredning av mulighetene for en ferjefri E39 mellom Kristiansand og Trondheim. I Nasjonal transportplan (NTP) for 2014-2023 uttrykte regjeringen en ambisjon om at en ferjefri E39 skulle realiseres i løpet av 20 år.

Skisse Foreløpig er ingen av de seks fjordkrysningene vedtatt av Stortinget, men utredningen har allerede gitt nytte for samfunnet.

Statens vegvesen bruker utredningen aktivt til utvikling av ny kunnskap knyttet til bro- og tunnelteknologi, samfunnsmessige konsekvenser, fornybar energi og kontraktsformer. Rundt 50 forskere skriver doktorgrad om prosjektet, og Statens vegvesen har også finansiert et høyt antall andre utredninger om en rekke forhold av relevans for dette og andre vegprosjekter. Statens vegvesen er både en samfunns- og kompetansebygger.

I det siste har prosjektet blitt gjenstand for et kritisk søkelys. Kostnadsanslagene har økt sterkt; den samlende ressursbruken har mange andre mulige anvendelser; og det har blitt hevdet at nytten prosjektet ikke vil stå i forhold til kostnadene.

Sterk kostnadsvekst

Planene om å erstatte noen av ferjene langs E39 med broer eller tunneler er ikke ny. I en konsekvensutredning i 2002 ble tunnel under Boknafjorden, Rogfast, anslått å koste 2,6 milliarder kroner; i en konsekvensutredning i 2010 var kostnadsanslaget økt til 6,8 milliarder; i NTP 2014-2023 til 12,2 milliarder; i etatenes forslag til NTP 2018-2029 var den anslåtte kostnaden økt til 14,2 milliarder kroner.

Snitt av rørbro.For tiden er dette delprosjektet gjenstand for ekstern kvalitetssikring (KS2), og erfaring fra andre vegprosjekter tilsier en ytterligere kostnadsvekst frem mot eventuell endelig investeringsbeslutning.

 

Statens vegvesen slo fast at ferjefri E39 var ‘finansielt utfordrende’. Det var i alle fall ingen underdrivelse

I løpende kroner har den anslåtte kostnaden ved Rogfast altså økt med om lag 450 prosent siden saken først ble utredet. Nå har kostnadsveksten i bygge- og anleggsmarkedet i samme periode riktignok vært 60-70 prosent, men en slik kostnadsvekst gir grunn til ettertanke. Det skal mye samfunnsnytte til for å rettferdiggjøre en slik ressursbruk.

Heller ikke de andre delprosjektene langs E39 har vært skjermet for kostnadsvekst. Da den rødgrønne regjeringen la frem forslaget om ferjefri hovedvei mellom Stavanger og Trondheim i 2013, skulle alle delprosjektene til sammen koste 150 milliarder kroner. I etatenes forslag til NTP som ble lagt frem på nyåret i 2016, ble kostnaden anslått til 340 milliarder. Statens vegvesen slo fast at ferjefri E39 var «finansielt utfordrende». Det var i alle fall ingen underdrivelse.

Mange alternative anvendelser

Norge er et rikt land, men ressursene er langt fra ubegrenset. I fremtiden vil det statsfinansielle handlingsrommet bli langt mindre, og selv i dag konkurrerer en rekke udekkede behov om de samme ressursene. Selv én av de faste forbindelsene langs E39 vil koste så mye at det vil kreve en vesentlig økning i den samlede offentlige pengebruken eller en omprioritering fra andre sektorer.

I 2015 var de statlige bevilgningen til rigsveginvesteringer drøye 12 milliarder kroner. Ferjefri E39 vil altså utgjøre nærmere 30 ganger de statlige midlene til riksveginvesteringer, forutsatt at kostnadene ikke øker ytterligere.

Selv om ingen av delprosjektene som inngår er formelt vedtatt av Stortinget, kan det virke som om mange tar det for gitt at samfunnet skal bruke et kvart statsbudsjett på åtte bruer og tunneler på Vestlandet. Da er det kanskje på sin plass å minne om at all offentlig pengebruk har en alternativ anvendelse.

 

Kanskje bør NHO utfordres på om de vil ha ferjefri E39 eller ingen formuesskatt?

Stortinget kom nylig frem til et skatteforlik etter måneder med forhandlinger. Særlig har formuesskatten vært kontroversiell. Denne skatten, som av næringslivet blir betraktet som en særskilt skatt på norsk eierskap, innbringer om lag 14 milliarder kroner årlig i inntekter til staten.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) har i en rekke utspill de siste årene nærmest forlangt at skatten fjernes, uten å angi hvordan dette skal inndekkes. Kanskje bør NHO utfordres på om de vil ha ferjefri E39 eller ingen formuesskatt?

Det er også andre offentlige utgiftsformål som konkurrerer med Vegvesenet om pengene. De siste årene har den internasjonale sikkerhetssituasjonen kommet i fokus. Et uforutsigbart Russland og en økende terrortrussel kan øke behovet for militære ressurser. Da forsvarssjefen la frem sitt fagmilitære råd i 2015, ba han om ytterligere 180 milliarder kroner utover dagens forsvarsbudsjett dersom gjeldende forsvarsstruktur skal videreføres de neste 20 årene.

Foreløpige politiske signaler tyder på at forsvarssjefen ikke vil få sitt ønske oppfylt. Regjeringen prioriterer andre formål. Kanskje skal pengene heller brukes på ferjefri E39?

Press på lønnsomhet

En rekke studier har vist at norske vegprosjekter ikke prioriteres i forhold til hvilken nytte de gir for samfunnet. Dette til tross for gjentatte føringer fra Samferdselsdepartementet om å legge netto nytte til grunn i prioriteringen av prosjekter som skal inn i NTP.

I departementets retningslinjer for NTP 2018-2029 ble det derfor understreket sterkere enn noensinne at netto nytte skal være et viktig prioriteringskriterium og at det for prosjekt med negativ netto nytte må begrunnes hva det er lagt vekt på hvis prosjektene likevel prioriteres.

Den norske planprosessen kan i seg selv være en medvirkende årsak til at unødvendig mange prosjekter ender opp med å ha negativ netto nytte når Stortinget beslutter å gjennomføre dem.

Planleggingen av norske vegprosjekter er nært knyttet til prosessen med NTP. For at et større vegprosjekt skal kunne prioriteres i første del av NTP kreves normalt vedtatt kommunedelplan, gjennomført konseptvalgutredning (KVU) og ekstern kvalitetssikring (KS1). Dette er en dialogpreget medvirkningsorientert prosess som kan skape forventninger blant ulike interessenter og låse politiske forpliktelser på et tidlig tidspunkt.

De fleste prosjekt som har vært gjennom KS1 blir videreført til forprosjektfasen med ett eller flere konsept. Det betyr at prioritering i NTP kan ha avgjørende betydning for om et prosjekt blir gjennomført eller ikke selv om Stortingets endelige investeringsbeslutning normalt ikke skjer før noen år senere.

I Welde m.fl. (2013) viste vi at om lag en tredjedel av de prosjektene som ble prioritert for gjennomføring i NTP 2014-2023 var samfunnsøkonomisk lønnsomme. I mange av disse var lønnsomheten marginal, det vil si at det ikke skulle store kostnadsøkninger til før de ble ulønnsomme. Det betyr også at kostnadskontroll i den videre planleggingen vil være svært viktig hvis målet er effektiv ressursbruk.

Dessverre har Statens vegvesen i mindre grad lyktes med det. Welde og Odeck (2016) viste at to av tre vegprosjekt hadde blitt dyrere enn da de først ble prioritert i NTP. Avviket mellom sluttkostnad og kostnadsanslag i NTP var i gjennomsnitt hele 39 prosent. Det kan tilsi at vi bør legge mer arbeid i de tidlige kostnadsanslagene.

 

Den samlede kostnaden er av en slik størrelse at det burde resultere i en nasjonal debatt

I flere av delprosjektene som inngår i ferjefri E39 har utviklingen vært den samme. Jeg har allerede nevnt Rogfast, hvor kostnadsanslaget foreløpig har økt med 11,6 milliarder kroner.

Litt lengre nord har Hordfast opplevd en tilsvarende utvikling. Da Statens vegvesen første gang gikk inn for å bygge E39 mellom Os og Stord med bro over Bjørnafjorden, var kostnaden anslått til 19 milliarder kroner. I KS1, som ble utført i 2011, anslo den eksterne konsulenten at prosjektet ville koste om lag 27 milliarder og gi en netto nytte på hele 17 milliarder. I etatenes forslag til NTP 2018-2029 fem år senere var kostnaden økt til 39 milliarder. Nå er beregnet netto nytte redusert til 1,4 milliarder, ifølge Vegvesenets beregninger. Hvis samfunnet ikke skal tape på å gjennomføre dette prosjektet, må kostnadskontrollen i den videre planleggingen være stram.

Avsluttende merknader

Ferjefri E39 er et megaprosjekt av internasjonale dimensjoner. Ingen kan unngå å la seg fascinere av de tekniske utfordringene, og realisering av enkelte av forbindelsene vil kreve det ypperste av den ingeniørmessige kompetansen som Norge kan stille opp med. Helt uavhengig av om prosjektet gjennomføres eller ikke har Statens vegvesens utredninger gitt verdifull kunnskap som vil komme andre vegprosjekter til gode.

Det som ikke er like imponerende, er kostnadsanslagene, som gjennomgående har vært altfor lave. Statens vegvesen har undervurdert usikkerheten, og kanskje har man generelt vært for optimistisk – en ikke helt ukjent mekanisme i prestisjefylte prosjekt.

Den samlede kostnaden er av en slik størrelse at det burde resultere i en nasjonal debatt – ikke bare om prioriteringer i vegsektoren, men også mellom vegsektoren og andre viktige samfunnsområder. Det er åpenbart at det finnes en rekke alternative anvendelser for midlene som er nødvendige for eventuelt å gjennomføre hele eller deler av ferjefri E39. Nytten ved flere av delprosjektene kan diskuteres.

Før Stortinget eventuelt sier ja til å bruke flere titalls milliarder kroner på ett vegprosjekt, må vi være sikre på at pengene ikke ville ha gitt bedre avkastning for samfunnet ved annen bruk.

Referanser

Welde, M., Eliasson, J., Odeck, J. og Börjesson, M., 2013. Planprosesser, beregningsverktøy og bruk av nytte-kostnadsanalyser i vegsektor. En sammenlikning av praksis i Norge og Sverige. Concept rapport nr. 33. Trondheim: Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet.

Welde, M. og Odeck, J., 2016. God kostnadskontroll, men hyppige kostnadsøkninger i tidligfasen. Samferdsel, 26.01.2016.

Vil du abonnere på Samferdsels nyhetsbrev? Klikk her.

 

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI
ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE
ABONNERE
TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Webmaster/nettredaktør: Are Wormnes. Telefon mobil: 911 47 978. Epost: awo@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS