Det er godt dokumentert at mange norske veiprosjekter, både planlagte og gjennomførte, har negativ beregnet samfunnsøkonomisk lønnsomhet (Minken og Vingan 2007, Welde mfl. 2013). Samfunnet får altså mindre tilbake for investeringen enn det vi spytter inn.

Vi har visst mindre om hvorfor det er slik, og om det er mulig å oppnå høyere lønnsomhet uten å ofre andre viktige hensyn. I et nylig prosjekt finansiert av Vegdirektoratet (Halse og Fridstrøm 2018) har vi sett nærmere på dette. Vi har spesielt sett på:

1. Hvordan varierer veiprosjekters samfunnsøkonomiske lønnsomhet mellom ulike typer geografiske områder?

2. Hvordan blir lønnsomheten påvirket av krav og standarder til veiutforming og av praksisen for planlegging og gjennomføring av veiprosjekter?

Norge bruker for tiden rekordstore ressurser på samferdselsinvesteringer, og vi bør vite hva vi får igjen for disse pengene.

Dersom en skal gjennomføre et prosjekt som har negativ beregnet samfunnsøkonomisk lønnsomhet (vurdert ut fra prissatte konsekvenser), bør det dokumenteres at prosjektet har andre ønskverdige virkninger (Hemmings mfl. 2018).

Vurderingen bør være sammenliknbar på tvers av prosjekter. I praksis ser en imidlertid ofte at hvert prosjekt blir gitt sin egen unike begrunnelse, formulert som at det løser et bestemt problem (Mackie mfl. 2014). Dermed vet vi ikke hva som styrer de samlete prioriteringene.

Geografi forklarer mye

Det er derfor nyttig å undersøke hvordan samfunnsøkonomisk lønnsomhet henger sammen med andre egenskaper ved prosjektene.

Dette har vi gjort ved å analysere data for henholdsvis 267 og 220 veiprosjekter som ble det ble gjort nyttekostnadsanalyser av i forbindelse med Nasjonal transportplan (NTP) for 2010–2019 og 2014–2023. Data for prosjektene er koplet med egenskaper ved de områdene (kommunene) der veiene bygges.

Dermed kan vi se om det er en motsetning mellom å prioritere etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet og å bygge veier i visse typer områder.

Resultatene viser tydelig at naturgeografiske forhold har betydning. Lønnsomheten blir dårligere med kaldere klima og mer fjell, og i kystområder. Lønnsomheten er også dårligere i usentrale områder enn i sentrale strøk.

Unntaket er at prosjekter i de tettest befolkete storbyområdene også har dårlig lønnsomhet, noe som kan ha sammenheng med at mange kostbare byprosjekter har andre hovedformål enn bedret framkommelighet.

Operatunnelen gjennom Bjørvika var f. eks. først og fremst et byutviklingsprosjekt. Reisetidsgevinsten var liten, og nyttekostnadsbrøken deretter. 

I Figur 1 sammenlikner vi faktisk samfunnsøkonomisk lønnsomhet for prosjekter i et tilfeldig utvalg kommuner med den lønnsomheten som en ifølge modellen vår skulle forvente, basert på de geografiske kjennetegnene til kommunene. Lønnsomhet er målt ved netto nytte per budsjettkrone (NNB).

Figuren viser at det er en viss spredning også blant prosjekter i kommuner med lik forventet lønnsomhet, men at modellen treffer ganske bra. Prosjekter i kommuner med kjennetegn som tilsier lav lønnsomhet har også lav lønnsomhet i praksis. Særlig tydelig er dette i planperioden 2014–2023.

Figur 1. Faktisk beregnet netto nytte per budsjettkrone (NNB) og forventet NNB for et tilfeldig utvalg kandidatprosjekter til Nasjonal transportplan (NTP).

Avveiningene bør komme fram

Disse sammenhengene tilsier også betydelig lavere lønnsomhet i Norge generelt enn i for eksempel våre naboland Sverige og Danmark.

Samtidig viser de at det er store forskjeller innad i Norge, og at det å prioritere ensidig etter lønnsomhet vil kunne gå på bekostning av andre hensyn som for eksempel et godt transportilbud i distriktene.

Vi anbefaler derfor at en regner på den «distriktspolitiske effekten» av veiprosjekter, altså i hvilken grad de positive gevinstene tilfaller et område med lav befolkningsvekst i forhold til landet for øvrig. Tilsvarende beregninger bør gjøres for om prosjektet gagner områder med høy eller lav inntekt.

Å dokumentere og eventuelt legge vekt på disse hensynene trenger ikke innebære at en gjennomfører flere ulønnsomme prosjekter enn i dag. Tvert imot kan det bidra til at en i større grad får luket ut de prosjektene som verken har god samfunnsøkonomisk lønnsomhet eller har stor effekt på andre viktige hensyn.

Og uansett vil det styrke demokratiet dersom prioriteringene som styrer pengebruken blir mer gjennomsiktige (som anbefalt av Minken mfl. 2014).

Potensiale for forbedring

Lønnsomheten avhenger ikke bare av hvordan en prioriterer mellom deler av landet, men også hvordan en utformer og gjennomfører det enkelte prosjekt.

I studien vår har vi derfor også gjort en overordnet kartlegging av krav og standarder og forhold knyttet til prosjektgjennomføring, blant annet basert på erfaringene til selskapet Nye Veier AS.

Sammenliknet med svenske og danske krav skiller Norge seg ut med noe strengere krav til belysning og stoppsikt, men vi finner ellers ingen klare tegn på at krav og standarder driver opp kostnadene spesielt mye i Norge. Samtidig er det veldig mange krav til utforming, noe som kan tale for en kritisk gjennomgang av disse.

Norge skiller seg derimot ut ved at det er en ganske eksplisitt kopling mellom valg av veiklasse og trafikkgrunnlag målt ved årsdøgntrafikk («ÅDT-grenser») i håndbøkene. Vårt syn er at dette burde være overflødig, ettersom nytten av å velge en viss veikapasitet og kvalitet bør komme fram av de samfunnsøkonomiske beregningene.

Ved å følge ÅDT-grensene slavisk risikerer en at lønnsomheten blir lavere på grunn av mindre enhetlig standard og dermed svakere utnyttelse av veien. Disse bør derfor kun betraktes som veiledende.

Vi tror ellers at det et potensiale for å øke lønnsomheten gjennom en mer effektiv prosjektgjennomføring som reduserer kostnadene. For eksempel kan en oppnå lavere kostnader ved å lyse ut større kontrakter, og ved å benytte totalentrepriser som gir entreprenøren større frihet til å velge teknisk løsning.

Ifølge Nye Veier er det også viktig med et koordinert samarbeid der både utbygger, entreprenør og alle de berørte kommunene inngår i én prosess, slik at en unngår en lang rekke forsinkende innsigelser fra ulike aktører.

Et annet forslag fra Nye Veier er å bruke de beregnete nyttevirkningene av prosjektet som en øvre ramme for anleggskostnaden, slik at prosjektet ikke blir gjennomført dersom det ikke går i null eller i pluss samfunnsøkonomisk. Det vil kunne gi utbyggeren en bedre forhandlingsposisjon overfor leverandørene.

Vi tror bedre prosjektstyring sammen med klarere prioriteringer kan løfte den samfunnsøkonomiske lønnsomheten blant norske veiprosjekter.

Ikke for å konkurrere med andre land som har bedre geografiske forutsetninger enn oss, men for å sikre at norske skattebetalere får mer igjen for hver krone investert i samferdsel.

Referanser:

Halse, A. H. og L. Fridstrøm (2018). Jakten på den forsvunne lønnsomhet. Om norske veiprosjekters manglende samfunnsøkonomiske avkastning. TØI-rapport 1630/2018

Hemmings, P., J. Egeland and J. Garin (2018), How to improve Norway’s Transport-Infrastructure Investment. OECD Economics Department Working Papers, No. 1458, OECD Publishing, Paris.

Mackie, P., Worsley, T., & Eliasson, J. (2014). Transport appraisal revisited. Research in Transportation Economics, 47, 3-18.

Minken, H. A. Strand, S. J. Olsen og M. D. Leiren (2014). Systematisering av grunnlaget for prioriteringer i planarbeidet til Nasjonal transportplan. TØI-rapport 1379/2014

Minken, H. og A. Vingan (2007). Bakgrunn for lønnsomhetsstrategien i Nasjonal Transportplan 2010-2019. TØI-rapport 931/2007. Oslo, Transportøkonomisk institutt.

Welde, M. J. Eliasson, J. Odeck og M. Börjesson (2013). Planprosesser, beregningsverktøy og bruk av nytte-kostnadsanalyser i vegsektor. En sammenligning av praksis i Norge og Sverige. Concept rapport nr 33.