Oppsplitting av veiregionene: Ikke så sanseløst

Stortinget vedtok i juni 2017 en ny inndeling av det regionale folkevalgte nivået: 19 fylkeskommuner blir til 11 fra 1. januar 2020.

Da vil de nye, større regionene også få overført fylkesveioppgaver fra Statens vegvesen.

Selv om fylkeskommunene overtok det politiske ansvaret for 80 prosent av veinettet som følge av forvaltningsreformen i 2010, har de frem til nå vært bundet til den lange tradisjonen med «sams veiadministrasjon», en felles veiadministrasjon mellom stat og fylkeskommune.

Lite optimisme å spore …

Vegvesenets utredning av overføringen av fylkesveioppgaver til de nye regionene ble nylig lagt ut på høring. Det er kanskje ikke overraskende at det er lite optimisme å spore, når hele organisasjonen med dette splittes opp. Det reflekteres blant annet i tittelen på rapporten: «Fra sams og samling».

Det er liten tvil om at overføringen vil være krevende og ha omstillingskostnader – og at sams veiadministrasjon har hatt viktige fordeler, blant annet ved å bygge et samlet fagmiljø. På den annen side: Målet med forvaltningsreformen i 2010 var å overføre mer ansvar til regionalt nivå.

Prinsippet bak reformen var at staten bør ha ansvaret for veier av nasjonal betydning, mens de som har mer regional betydning bør styres av fylkene. Dermed får, og må, fylkespolitikerne prioritere mellom fylkesveier og andre fylkeskommunale tjenester.

Dersom penger til disse veiene i stedet skulle fordeles av Stortinget, kunne det gi ulike regionale interesser insentiver til å presse igjennom «sine» veiprosjekter, ettersom de ikke selv må betale hele regningen. Den politiske hestehandelen kan gi skjevfordeling eller overinvesteringer samlet sett (Weingast mfl. 1981, Elvik 1995).

Et nylig avsluttet forskningsprosjekt om forvaltningsreformen (se Leiren, Krogstad og Longva 2015) viser imidlertid at sams veiadministrasjon gjør det vanskeligere for fylkeskommunen å ta det fulle ansvaret.

Selv om forvaltningsreformen har gitt fylkeskommunen et økt politisk ansvar for veipolitikk, ser vi at statlige myndigheter har beholdt eller utvidet styringsmekanismer som i praksis begrenser den regionale politiske makten. Dette gjør at effektene av reformen er begrenset, selv om den har ført til et økt regionalpolitisk fokus på samferdsel.

Reformen har gitt en økt politisering av det statlige byråkratiet. Det regionalpolitiske engasjementet rundt samferdsel har økt, fylkeskommunen sitter med større formell makt og samferdsel utgjør en større andel av de fylkeskommunale budsjettene. Dette gjør også at vegvesenet har måttet stå til ansvar for de krav og ønsker som fylkespolitikerne har, noe som har endret vegvesenets rolle som veiforvalter.

Fordeler og ulemper

Vegvesenets ansatte opplever både fordeler og ulemper med den økte politiske fokuseringen. På den ene siden engasjerer det at politikerne sitter så nær og følger opp veiprosjekter. På den annen side kan dette være tidkrevende, og man må i større grad enn tidligere balansere mellom politikk og fag.

Politiseringen av fylkesveiene har vært positivt for demokratiet på regionalt nivå. Dette funnet samsvarer med erfaringer fra lignende reformer i andre land. For eksempel har overføring av ansvar for jernbane til regionale myndigheter gitt sterkere eierskap og insentiver til å følge opp kvalitet, punktlighet og kostnader (Krogstad 2013).

Ansvar for flere veier innebærer at fylkespolitikerne i større grad kan holdes ansvarlige for veipolitikken. Det er imidlertid en del premisser for reformen som begrenser det politiske handlingsrommet:

1. Det kan være vanskelig å styre en statlig etat som har sitt eget rettslige grunnlag. Fylkeskommunene opplever at de ikke har like mye innsyn i vegvesenet sammenlignet med fylkeskommunalt eide selskaper, de kan for eksempel ikke gripe inn i vegvesenets økonomi.

2. Standarder og statlige retningslinjer kan være begrensende for den politikken som føres. Den sterke kulturen og fagkompetansen i vegvesenet kan gjøre det vanskelig å finne alternative løsninger til det mange i fylkeskommunen oppfatter som et rigid system av håndbøker. Det er derfor en stadig mer aktiv diskusjon knyttet til krav om infrastrukturstandard i de fylkeskommunale veiprosjektene.

3. Fylkeskommunene mener også at de har et begrenset økonomisk handlingsrom, fordi kostnadene har økt mer enn forventet og forutsatt ved ansvarsovertakelsen. De tilgjengelige ressursene bindes derfor i stor grad opp av prisvekst og vedlikeholdsetterslep på de veiene som ble overført. Dette bidrar til å vanskeliggjøre politiske omprioriteringer knyttet til investeringer i vei og kollektivtransport. Dette kan innebære at effekten av reformen på de faktiske prioriteringene er liten.

I tillegg innebærer mangelen på administrativ desentralisering at den regionale politiske makten blir begrenset i praksis. Videreføringen av sams veiadministrasjon har bidratt til å opprettholde den eksisterende kompetanse- og ressursfordelingen mellom statlig og regionalt nivå.

Til tross for at fylkeskommunene har hatt frihet til å velge hvordan de ønsker å organisere sitt ansvar og dermed i hvor stor grad de ønsker å involveres i veiprosjektene, har de begrenset innflytelse på og informasjon om prosjektorganisering, kapasitet, prioriteringer og ressursbruk i vegvesenet.

Vi ser flere eksempler på dette: Fylkeskommunene ønsker å være tett på økonomistyringen, de lurer på hvordan ressurser og oppgaver mellom riksvei og fylkesvei prioriteres, og de er kritiske til byråkratiet i vegvesenet.

For å kompensere for manglende innsyn i vegvesenet, ønsker mange fylkeskommuner å ha kontroll på kostnadene i prosjektene slik at budsjettsprekker unngås og man sikrer at politikken blir gjennomført. Politisk ansvarliggjøring skaper et behov for kontroll, som mulig forsterkes når gammel praksis er videreført. Dette gir til en viss grad dobbel administrasjon og doble transaksjonskostnader.

Større administrasjon, større kostnader

Etter en deling av det politiske og det administrative ansvaret for fylkesveiene, finnes det ingen aktør med helhetlig oversikt over ressursbruken. Dette gjør at kostnadene ved reformen sannsynligvis er betydelige – administrasjonen har vokst både i vegvesenet og i fylkeskommunen.

Mange fylkeskommuner strever stadig med å finne balanse mellom tillit og kontroll i sitt forhold til Statens vegvesen. På den ene siden er det generelt høy tillit mellom fylkeskommunen og vegvesenet, på den andre siden er det viktig for politisk ansvarliggjøring å ha kontroll.

Fylkeskommunenes muligheter for kontroll er imidlertid begrenset av sementeringen av gammel praksis. Det er ressurskrevende for fylkeskommunen å følge opp vegvesenet, og flere av fylkeskommunene viser til at det er ressursbesparende for fylkeskommunen å bruke sams veiadministrasjon.

Dette viser et paradoks ved reformen – på den ene siden gir overføring av politisk ansvar behov for politisk ansvarliggjøring og kontroll. På den andre siden gir videreføringen av sams veiadministrasjon fylkeskommunen økonomiske insentiver til å bruke vegvesenet i størst mulig grad – dersom de ønsker ressursbesparelser og effektivitet.

Forvaltningsreformen har i liten grad ført til endringer i koordinering mellom vei og kollektivtransport. I det store prioriterer ikke politikerne annerledes enn før – delvis på grunn av det økonomiske handlingsrommet og delvis grunnet videreføringen av statlige sektorprinsipper og øremerking av midler. Dette gjør at reformen har hatt begrensete effekter på koordinering av fylkenes samferdselspolitikk.

Erfaringene fra forvaltningsreformen viser at selv om desentralisering av politisk ansvar har styrket det fylkeskommunale ansvaret, så er det politiske handlingsrommet begrenset i praksis. Vi kan si at mangelen på administrativ desentralisering har bidratt til å sementere gammel praksis og tatt fra fylkeskommunene handlingsrom. Likevel har Forvaltningsreformen gitt økt politisk engasjement rundt veiprosjekter og styrket fylkeskommunens rolle i eksisterende nettverk.

Den viktigste lærdommen vi kan trekke fra forvaltningsreformen er at flytting av politisk ansvar ikke vil forandre noe dersom ikke kompetanse og virkemidler følger med.

Dette gir samtidig en utfordring knyttet til politisk ansvarliggjøring og kontroll, da et begrenset politisk handlingsrom har implikasjoner for reformens demokratiske legitimitet.

Funnene tyder på at endringene som nå kommer ikke er «fra sams og samling», men heller en tydeliggjøring av et politisk ønske om å gi regionale myndigheter makt og handlingsrom til å forvalte sitt veiansvar på en god måte.

Et spørsmål til ettertanke …

Til slutt kan en spørre om desentralisering fra staten til fylkene er nok, eller om en også burde overført mer makt til det nederste folkevalgte nivået. Også innad i fylkene er det motstridende geografiske interesser når det gjelder veiinvesteringer, noe som kan innebære høy pengebruk som følge av politisk hestehandel (Halse 2016). Dette blir enda viktigere nå som vi får færre og større fylker.

Kanskje bør fylkene også gi fra seg noen veier til kommunene?

Noen av funnene som presenteres i denne artikkelen er tidligere presentert i en artikkel i Stat og Styring forfattet av Merethe Dotterud Leiren, Julie Runde Krogstad og Frode Longva. Datagrunnlaget i artikkelen er fra prosjektet «The case of coordinated land use and transport policy: Investigating new tools for regional governance and policy coordination» (REGPOL) finansiert av Norges forskningsråd. Prosjektet ble avsluttet i 2016, og den vitenskapelige artikkelen som presenterer datagrunnlaget er foreløpig under revidering.

Referanser:

Elvik, R. (1995). Explaining the distribution of State funds for national road investments between counties in Norway: Engineering standards or vote trading? Public Choice, 85(3-4), 371-388.

Halse, A. H. (2016). More for everyone: The effect of local interests on spending on infrastructure. European Journal of Political Economy, 43, 41-56.

Krogstad, J.R. (2013). Organisering av persontransport på jernbane i Europa: En kunnskapsoversikt. TØI-rapport 1273/2013.

Leiren M.D., Krogstad, J. R. og F. Longva (2015). Flytting av ansvar er ikke nok. Stat & Styring, 2015, (3):61-64

Weingast, B. R., Shepsle, K. A., & Johnsen, C. (1981). The political economy of benefits and costs: A neoclassical approach to distributive politics. Journal of political Economy, 89(4), 642-664.