Lasse Fridstrøm er forsker ved Transportøkonomisk institutt (TØI) |
AV LASSE FRIDSTRØM
Illustrasjon: Statens vegvesen
«Når en sammenlikner prisen på et OPS-prosjekt med prisen på et tradisjonelt, offentlig prosjekt, må en være klar over at OPS-prisen, i tillegg til drift og vedlikehold, inkluderer en forsikring mot overskridelser», skriver kronikkforfatteren.
Min kollega Rune Elvik reflekterer i forrige nummer av Samferdsel over TØIs og politikernes behandling av OPS-konseptet – offentlig-privat samarbeid. Det har hos mange festet seg et bilde av at OPS rett og slett er det samme som å kjøpe vei på avbetaling. Mon det.
Kjernen i OPS-konseptet er overføring av risiko fra staten til et privat konsortium. Det grunnleggende prinsippet er at risiko skal bæres av den aktøren som har størst mulighet til å påvirke utfallet. Som minimum overføres en vesentlig del av kostnadsrisikoen knyttet til anlegg, drift og vedlikehold. Den som bygger, har tettere kontroll med prosessen enn bestilleren.
Når en overfører ansvaret for anleggskostnadene, må drifts- og vedlikeholdsansvaret i en temmelig lang periode følge med. I motsatt fall vil det lønne seg for OPS-selskapet å bygge en billig og dårlig vei, som etter få år krever kostbare utbedringer og vedlikehold.
Så kan en i varierende grad også velge å overføre andre risikoelementer, f. eks. ansvaret for inntektssiden, eller visse deler av denne. I det som er blitt kjent som ’den norske modellen’ for OPS, har staten beholdt inntektsansvaret. Det vil si at bompengene tilfaller staten, som i stedet betaler OPS-selskapet for drift og vedlikehold med på forhånd avtalte, faste beløp, og i tillegg yter bonus for god drifts- og trafikksikkerhet mv.
OPS-selskapets inntekter blir da i all hovedsak uavhengig av trafikkmengden, i samsvar med det ovennevnte prinsippet for risikodeling. Trafikkmengden vil nemlig i liten grad være påvirkelig fra OPS-selskapets side, men først og fremst avhenge av makroøkonomiske forhold som inntekter og drivstoffpriser, samt av offentlige beslutninger knyttet til kollektivtilbud, arealutbygging og annen infrastruktur.
Ikke minst viktig av de tre bokstavene i OPS er S-en: Samarbeid. OPS-kontrakten må skrives slik at en i størst mulig grad unngår interessemotsetninger mellom partene. En bør unngå at OPS-selskapet opplever uventede tap på grunn av offentlige beslutninger om f. eks. nye bussruter, lokalisering av boliger og arbeidsplasser, drivstoffavgifter e. l. Det er heller ikke ønskelig at et OPS-selskap skal kunne tjene på å stimulere til økt biltrafikk. ’Den norske modellen’ innebærer slik sett en gjennomtenkt oppskrift for risikofordeling og en temmelig god balanse mellom ulike hensyn.
I mange utenlandske OPS-prosjekt har en imidlertid latt selskapets inntekter komme som følge av hvor mange som bruker veien. Dermed kan staten slippe unna med et minimum av involvering – i ’beste’ fall går hele prosjektet utenom statsbudsjettet. I verste fall, dersom en har avtalt ’skyggeavgift’ istedenfor bompenger, blir staten skyldig store, uforutsigbare beløp flere tiår fram i tid, avhengig av trafikkmengden.
Dette var situasjonen i Portugal. Det er liten grunn til at vi skal gjøre det slik i Norge.
Interessant nok finnes det en tredje mulighet for plassering av inntektsansvaret, som vi til alt overmål har lang erfaring med i Norge. Helt siden åpningen av Vrengenbrua i 1932 har vi praktisert en ordning der trafikantene betaler bompenger inntil brua eller veien er nedbetalt. Inntektsrisikoen bæres da av de siste års trafikanter. I verste fall må de betale, i beste fall har inntektene i tidligere år vært så store at bompengene er avskaffet.
Når en sammenlikner prisen på et OPS-prosjekt med prisen på et tradisjonelt offentlig prosjekt, må en være klar over at OPS-prisen, i tillegg til drift og vedlikehold, inkluderer en forsikring mot overskridelser. Den er ikke inkludert i prisen på et vanlig offentlig prosjekt, og fra tid til annen vil regningen her bli høyere enn forutsatt.
Forsikringspremien vil avhenge av risikoen. Når både inntekts- og kostnadsrisikoen overføres, blir premien høy. I ’den norske modellen’ kan den bli forholdsvis lav, og trolig betydelig lavere enn det en har erfart i utlandet. Forutsatt at OPS-prosjektet lyses ut på anbud, og at det er tilstrekkelig mange tilbydere i markedet til å skape virksom konkurranse, vil staten kunne presse prisen nedover.
I Dovre/TØIs rapport ble de tre prøveprosjektene i Norge evaluert (Eriksen mfl. 2007). Det siste prosjektet var riktignok ikke ferdigstilt, og vurderingen ble delvis basert på foreløpige anslag. Det viste seg senere at anleggsbudsjettet i dette prosjektet sprakk med over 800 mill. kr. Dette tapet slapp staten å ta.
Når staten inngår en OPS-kontrakt, bestiller den et resultat: en vei med spesifisert kvalitet i et bestemt antall år. OPS-selskapet står friere enn en vanlig entreprenør mht. hvordan resultatet skal oppnås. Oppdragsgiveren legger seg i prinsippet ikke opp i hvilken input eller hvilken metode som anvendes. OPS er outputorientert. Det gir økt rom for innovasjon hos det utførende selskapet.
Den fremste misforståelsen om OPS er at konseptet forutsetter en bestemt betalingsprofil, og da en som sprer statens betaling noenlunde jevnt ut over hele prosjektperioden, som i en avbetalingskontrakt. OPS-selskapet må da skaffe seg privat finansiering for hele prosjektperioden og betale renter for dette.
Men i Norge er det ingen grunn til at vi skal gjøre det på denne måten. Hos oss vil den mest rasjonelle betalingsprofilen være at OPS-selskapet får oppgjør for hoveddelen av kontraktssummen straks veien står ferdig og åpnes for trafikk. Staten må likevel holde tilbake en mindre sum svarende til de årlige drifts- og vedlikeholdskostnadene, pluss litt til, slik at en har ris bak speilet dersom OPS-selskapet ikke oppfyller kravene til drift og vedlikehold.
Med en slik betalingsprofil vil behovet for omfattende lånefinansiering grovt sett begrense seg til anleggsperioden. Og denne perioden kan bli kort, for OPS-selskapet vil ha et sterkt motiv for å gjøre veien raskt ferdig. Slik reduseres nemlig kapitalbindingen i anleggsfasen, byggerentene blir lavere, og prosjektet billigere.
Dersom prosjektet delfinansieres ved hjelp av bompenger, vil den årlige trafikantbetalingen med stor sannsynlighet overstige utgiftene til drift og vedlikehold. Dermed får staten en netto inntektsstrøm fra prosjektet i tiden etter at veien er åpnet.
Anskaffelsesprosessen knyttet til et OPS-prosjekt er krevende. Også oppfølgingen vil kreve betydelig kompetanse og beredskap på bestillersiden. En må derfor vurdere nøye hvilke prosjekter som egner seg for denne typen risikooverføring. Veianlegg framstår som særlig aktuelle, da det allerede i dag er private entreprenører som står for det alt vesentlige av utførelsen. OPS vil bety at entreprenørene får et mer helhetlig ansvar.
En vanlig innvending mot OPS-konseptet er at dersom OPS-selskapet går konkurs, vil staten sitte igjen med skjegget i postkassa. Men dette kan staten gardere seg mot når OPS-kontrakten inngås, gjennom to viktige grep. For det første må en stille krav om at OPS-selskapet har tilstrekkelig egenkapital til å tåle alle påregnelige tap og overskridelser, og vel så det. For det andre må selskapet ha som eneste formål å bygge og drive denne ene veien, dvs. være omgitt av et finansielt skjold, slik at det ikke kan gå overende på grunn av tapsbringende aktiviteter på annet hold.
Konklusjon
OPS handler om at staten overlater ansvaret for å holde budsjettene til et privat selskap. Det vil si at dersom budsjettet sprekker, er ikke dette statens eller skattebetalernes problem, men det private selskapets. OPS-kontrakten inkluderer dessuten drift og vedlikehold i en lengre avtaleperiode og gir forutsigbarhet for staten og beslutningstakerne også på dette punkt.
OPS gjør det mulig å bruke markedsmekanismen til å fremme trafikksikkerhet, driftssikkerhet, god veistandard og rask framdrift i byggeprosessen. Om OPS-selskapet gjør en dårlig jobb med anlegget, vil det bli straffet økonomisk. Generelt innebærer OPS at allmennheten, representert ved skattebetalerne og trafikantene, kan få del i de fordelene som følger av markedets effektivitetspress, gevinster som ellers først og fremst tilfaller næringsdrivende selskap og deres eiere.
Med den kapitalrikelighet den norske staten rår over, kan en her til lands styre unna mange av de mer problematiske sidene ved OPS-konseptet, som knytter seg til kostbar privat finansiering. Istedenfor å spre betalingen utover hele prosjektperioden, som i en avbetalingskontrakt, kan partene bli enige om en betalingsprofil som gir OPS-selskapet oppgjør for nesten hele anleggsdelen straks veien står ferdig.
Bompenger er i utgangspunktet ikke noen nødvendig del av et OPS-prosjekt. Men ved å kombinere trafikantbetaling etter norsk tradisjon med ’den norske modellen’ for OPS kan staten redusere sin egen risiko til et minimum, og likevel slippe unna med en beskjeden risikopremie. OPS-selskapet tar kostnadsrisikoen, og trafikantene inntektsrisikoen.
Når en i Nasjonal transportplan 2014-2023 skal satse 606 mrd. kr på infrastruktur, gir dette en god anledning til å utvikle OPS-mekanismen og samtidig evaluere denne på en systematisk måte gjennom utvalgte, sammenliknbare case.
Referanse
Eriksen K S mfl. (2007): Evaluering av OPS i vegsektoren. TØI-rapport 890.
DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!
Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.
Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen