Ressursbruk - noen mulige forbedringer

Norge satser på samferdsel. Det bygges veg og jernbane som aldri før. I løpet av de siste 10–15 årene har bevilgningene til transportformål økt kraftig. I løpende kroner er de statlige bevilgningene til vegformål mer enn femdoblet fra første NTP (Nasjonal transportplan) ble fremlagt for drøye ti år siden til dagens NTP. Inkluderer vi veger finansiert med bompenger er økningen enda større. Norge har i dag en høyere andel veginvesteringer målt mot andel av BNP enn mange andre vestlige land. Det stiller krav til bruken av midlene.

Ressursbruk i transportsektoren er tema for den nylig utgitt antologien i Concept sin rapportserie (Odeck og Welde, 2015). Bidragene gir endel interessante perspektiver på dagens og fremtidens ressursbruk i transportsektoren.

Samferdselssektoren preges mer enn noe annet av en rekke mål. Mange av disse målene, for eksempel målene om forbedret fremkommelighet og reduserte klimagassutslipp, er ikke umiddelbart forenlige. Når målene er mange og ressursene som stilles til disposisjon for å nå målene er begrensede, er det svært viktig at det stilles krav til både bruken av midlene og til hvordan transportsektoren er organisert for å oppnå målene.

Dette betyr at det må stilles krav til transportsektoren om at samfunnets ressurser brukes på en effektiv måte. Med effektiv ressursbruk menes at transporttjenester skal produseres og leveres til lavest mulige kostnader og i best mulig samsvar med storsamfunnets behov og mål. I transportøkonomisk sammenheng innebærer dette gode og samfunnsnyttige konseptvalg (ekstern effektivitet) og tids- og kostnadseffektiv utbygging av infrastruktur (intern effektivitet).

Transportplanlegging kjennetegnes ved at behov og ønsker om ny infrastruktur i de aller fleste tilfeller overstiger de tilgjengelige midlene. Det gjør at vi har behov for redskaper som kan hjelpe oss med å prioritere hvilke prosjekter som skal gjennomføres. Samfunnsøkonomiske analyser er en mye brukt metode, både nasjonalt og internasjonalt, for vurdering av større offentlige investeringsprosjekter. Slike analyser bidrar til å belyse konsekvensene av ressursbruk i offentlig sektor, herunder om et prosjekt er samfunnsøkonomisk lønnsomt eller ikke.

Samfunnsøkonomiske analyser har en lang historie i Norge, og verktøyene har blitt utviklet gjennom flere tiår i nært samarbeid mellom forskningsmiljøer og transportetatene. Både metodeverk for samfunnsøkonomiske analyser og transportmodellene som bidrar med helt nødvendig input til dem, er av god kvalitet og i tråd med internasjonal beste praksis.

Til tross for det og til tross for at transportetatene bruker store ressurser på å beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet av alle prosjekter, er bruken av resultatene begrenset. Det er ikke større sannsynlighet for at et prosjekt med store nytteverdier for samfunnet blir gjennomført enn at et prosjekt med få eller ingen beregnede positive effekter blir gjennomført. I en av artiklene i antologien tar Harald Minken til orde for at NTP bør innrettes klarere mot en måloppnåelse hvor samfunnsøkonomisk lønnsomhet burde være ett av målene.

Transportsektoren preges videre av ulike eksterne virkninger. Det er positive eller negative virkninger en eller flere aktørers virksomhet har på andre aktører og som det ikke tas hensyn til i prisen. Tradisjonelt har det vært mest fokus på negative eksternaliteter som forurensing, støy og køer, men etter hvert har mernytte og økonomiske ringvirkninger fått økende oppmerksomhet. Med dette menes effekter i andre markeder enn de som er direkte berørt av tiltaket som analyseres.

To av artiklene i antologien ser på konkrete prosjekter og i hvilken grad nytten har vært fanget opp av den samfunnsøkonomiske analysen. Konklusjonen i begge er at dagens nytte-kostnadsanalyser gir et rimelig bra anslag på nyttevirkningene, men at nytten i enkeltprosjekter kan undervurderes. Det gjelder særlig der hvor befolkningstette områder kan kobles sammen gjennom vegprosjekter som gir store tidsbesparelser.

Selv om mange først og fremst synes å være opptatt av nyttevirkninger som eventuelt ikke er inkludert i dagens analyser, er negative eksterne effekter fra transportsektoren fortsatt et stort og økende problem. Hvorvidt vi kan opprettholde vår levestandard og vårt krav om stadig økonomisk vekst i en verden hvor lavere utslipp ikke bare er ønskelig, men nødvendig, er en utfordring. Lasse Fridstrøm konkluder i sin artikkel med at det finnes virkemidler for å påvirke både utslipp og adferd direkte, og trekker fram elektrifisering av personbilparken og fortetting av arealbruken som to særlig virksomme tiltak.

Transportinvesteringer gjennomføres i mange land innenfor et langsiktig plangrunnlag. Så også i Norge, hvor NTP avløste tidligere sektorspesifikke langtidsplaner fra årtusenskiftet. Hensikten med langsiktig planlegging er at man skal identifisere de strategiske utfordringene og utforme virkemidler for å kunne løse dem. Det er ikke alle som mener at NTP evner å være en reell strategisk plan.

Arvid Strand argumenterer i sin artikkel for at NTP i hovedsak er en prosjektliste preget av en videreføring av tidligere års politikk heller enn strategisk handling. Han hevder at det er en manglede overensstemmelse mellom de målsettingene som utformes og de ressursene som stilles til rådighet for å nå dem. Strand mener at det nå rådende NTP-opplegget må endres – spesielt knyttet til organisering og finansiering av kollektivtransport i de store byområdene. I likhet med andre forfattere i antologien peker han på det problematiske i at bruken av 500–600 milliarder kroner i en planperiode i liten grad gjøres til gjenstand for vurderinger av alternative anvendelser.

Det er ofte er store forventninger til hva man kan oppnå ved store investeringer i ny transportinfrastruktur. Det er mange eksempler på at slike forventninger kan være overdrevne, men likevel gjennomføres mange investeringer med små effekter for både brukere og for samfunnet. Jonas Eliasson er inne på hvorfor det kan være slik. Hans hovedpoeng er at planlegging som søker å løse et «problem» eller tilfredsstille et «behov» gir grunnlag for mange subjektive tolkninger. Både problem og behov er relative begreper, og svært ofte kan (eller bør) de ikke tilfredsstilles i det hele tatt. Tvert imot kan endel tiltak bidra til å gjøre vondt verre. Eliassen anbefaler at vi heller bør gå i retning av forbedringssøkende planlegging der fokus må være hvordan vi kan oppnå større nytte for samfunnet gjennom mindre investeringer. Til dette kan nytte-kostnadsanalysen være bedre egnet enn ulike mål og indikatorer.

Bompenger har blitt brukt til å finansiere norske veger i om lag 80 år. Dette har muliggjort en rekke prosjekter, som enten hadde måttet vente lenge på finansiering, eller som ikke ville blitt finansiert med statlige bevilgninger alene. Kjell W. Johansen vurderer det norske bompengeinstituttet og drøfter i hvilken grad bompenger bidrar til samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk både som økonomisk virkemiddel og finansieringsløsning. Han konkluderer med at det er både fordeler og ulemper med bompenger, men at man i fremtiden bør se i retning av et nasjonalt vegprisingssystem med en kilometerbasert avgift som kan variere med tid og sted.

Samferdsel er et satsingsområde, men det er ikke likegyldig hvordan vi bruker de tilgjengelige midlene.

Det er et paradoks at selv om norske fagmiljøer holder høy internasjonal standard, så er bruken av resultatene de frembringer til tider begrenset. Transportplanlegging gjennomføres i skjæringspunktet fag og politikk, men det kan være gode grunner til å markere skillet mellom de to klarere, slik at det blir tydeligere hva som er fag og hva som er politikk.

Et av de viktigste satsingsområdene til forskningsprogrammet Concept i årene fremover vil være å synliggjøre effekter av store offentlige investeringer, også innenfor samferdselssektoren, slik at både fagfolk og beslutningstakere vil bli i stand til bedre å identifisere gode prosjekt som kan bidra til mer effektiv ressursbruk. 

Referanse
Welde, M. og Odeck, J. (red.), 2015. Ressursbruk i transportsektoren – noen mulige forbedringer. Concept rapport nr. 44. Trondheim: Ex ante akademisk forlag