Viktige faktorer bak riksveginvesteringer

For å forklare bevilgningene til 83 ulike riksvegstrekninger for NTP-perioden 2010–2019 benyttes faktorer som sier noe om vegenes betydning, deres standard, de eksterne kostnader som de forårsaker samt i hvilket fylke de ligger. I motsetning til nytte-kostnadsanalyser, hadde mange av disse mer «håndgripelige» faktorene stor betydning for bevilgningene til ulike riksveger. 

Norsk transportplan (NTP) og nytte-kostnadsanalyser

For NTP-perioden fra 2010 til 2019 var den samlede økonomiske rammen til statlige investeringer i riksveger, jernbane og farleder på omlag 322 mrd. kr. Når det norske samfunn, som alle andre, har begrensede ressurser, innebærer dette at ressurser investert i transport og samferdsel kunne funnet alternativ anvendelse i andre aktverdige samfunnssektorer, som for eksempel helse og utdanning. Kunnskap om hvordan ressursene fordeles og anvendes innen transportsektoren er derfor av stor samfunnsmessig betydning og bør således ha stor politisk interesse.

Mange tidligere norske studier har funnet at såkalte nytte-kostnadsanalyser (NKA) har liten betydning når samferdselsprosjekt skal gjennomføres. At NKA i liten grad vektlegges, har delvis blitt forklart med at mange politikere har en sterk motvilje mot å godta de premissene som NKA bygger på og delvis med at distriktspolitiske målsettinger ikke blir godt nok ivaretatt i NKA. I tillegg ville politikerne på mange måter gjøre seg overflødige og umyndiggjorte om de lot NKA avgjøre hvilke prosjekt som realiseres.

Alternative forklaringer på prioriteringene

Når NKA betyr såpass lite når det gjelder prioritering av vegprosjekter i Norge, må det være andre faktorer som avgjør investeringsbeslutningene. I en fersk artikkel som er publisert i Transport Policy analyserer vi hvordan følgende konkrete karakteristika ved 83 vegstrekninger før 2010 påvirker hvor mye det planlegges investert (i kroner) på disse strekningene i NTP-perioden 2010 til 2019:

• Vegens betydning og antatt fremtidige betydning for persontrafikk og næringsliv målt med trafikkmengde, prognoser for fremtidig trafikk og vegens lengde i km.
• Vegens standard målt med hvor svingete den er, hvor bred den er, gjennomsnittlig fartsgrense på den og endelig hvor stor risikoen er for ras.
• De eksterne kostnadene forbundet med vegen. Disse kostnadene er målt med henholdsvis antall personer som er berørte av uakseptabel høy støy fra vegen og antall drepte og hardt skadde personer på vegen de siste ti årene.
• Antall velgere per stortingsrepresentant i det fylket hvor vegen ligger.

Faktorene under de tre førstnevnte punktene er valgt ut fra våre inntrykk av hva som vektlegges i den offentlige debatten rundt veginvesteringer. Disse faktorene er mer håndgripelige og mer konkrete enn det noe abstrakte nyttebegrepet i NKA. For en grundig drøfting av hvordan alle variablene er definert og hvordan de antas å påvirke planlagte investeringer på en vegstrekning, henviser vi til den aktuelle artikkelen.

Datagrunnlag og analysemetode

Datagrunnlaget for vår analyse er altså planlagte investeringer (i kroner) på 83 riksvegstrekninger i Norge i NTP-perioden 2010–2019. Dette er den avhengige variabelen som vi antar påvirkes av de nevnte forklaringsfaktorene ovenfor. Verdiene på forklaringsfaktorene er i hovedsak hentet fra Vegdirektoratet, Avinor og Stortinget. De er basert på de nyeste dataene som var tilgjengelige i 2009; dvs. like før NTP ble vedtatt. For å tallfeste hvordan planlagt investeringsbeløp påvirkes av de ovenfor nevnte forklaringsfaktorene, benyttet vi oss av såkalt regresjonsanalyse. Alle forklaringsfaktorene viste seg å påvirke bevilgningene i de retningene som en kunne forvente, men ikke alle av dem hadde signifikante virkninger ut fra vanlige krav til signifikansnivå. De viktigste resultatene er oppsummert nedenfor.

Vegens nåværende og fremtidige betydning

Når det gjelder investeringsbeløp og trafikkmengde, finner vi at en økning i trafikkmengden på en vegstrekning på 1 % før planperioden startet, øker planlagt pengebruk på strekningen med 1,44 %. Dette viser klart at veger med mye trafikk prioriteres!

Et mer overraskende funn var imidlertid at antatt trafikkvekst på disse vegene i planperioden ikke hadde noen signifikant virkning på hvor mye som ble bevilget til dem – selv om altså nåværende trafikk har stor betydning for allokeringen av midler til de ulike vegstrekningene. To rimelige tolkninger av dette er at politikerne legger lite vekt på det som skjer om noen år (høy kalkulasjonsrente) og/eller at de har liten tiltro til de prognosene som er laget.

Analysen viser som ventet at jo lenger vegstrekningen er, dess mer midler vil bli brukt på den. En økning i veglengden på 1 % øker planlagt bruk av penger på strekningen med ca. 1 %. At planlagt pengebruk øker relativt like mye som veglengden, signaliserer at myndighetene ikke tror på stordriftsfordeler i vegbygging og vedlikehold. Det kan skyldes at en i Norge har hatt budsjettprosedyrer som har ført til oppstykkede bevilgninger som igjen har ført til høye samlede oppstartskostnader for en og samme vegstrekning for hele planperioden.

Vegenes standard

Norske riksveger har svært ulik kvalitet, men av de fire kvalitetsindikatorer som var inkludert i studien, var det kun antall km veg på strekningen som var smalere enn seks meter som viste seg å ha en signifikant virkning på hvor mye midler som planlegges brukt på den i NTP; dess flere km veg smalere enn seks meter, jo mer penger ble allokert til vegstrekningen. De øvrige kvalitetsindikatorene som var inkludert i studien – som hvor svingede vegstrekningen var, hvilke fartsgrenser som gjaldt og rasfaren på den – hadde ingen signifikant virkning på hvor mye midler som planlegges brukt på vegstrekningen. Dette signaliserer at norske politikere ikke nødvendigvis ønsker å investere mest i de riksvegene som har dårligst standard.

Eksterne kostnader på vegstrekningene

Studien viste ingen klar sammenheng mellom antall drepte og hardt skadde på en riksveg og hvor mye det ble planlagt investert i samme veg. En årsak kan være at en rekke viktige tiltak for å økt trafikksikkerhet finansieres over andre budsjett. Dette gjelder for eksempel politiets håndheving av fartsgrenser og andre trafikklovbrudd, utvikling av positive holdninger til trafikk i skolen og forskning på trafikksikkerhet. Vi kunne heller ikke påvise at det i NTP ble bevilget større beløp i riksveger som forårsaker store støyproblemer. Dette kan skyldes at myndighetene anser at tiltak som strengere støygrenser for kjøretøy og dekk, lavere fartsgrenser og redusert bruk av piggdekk er bedre løsninger på støyproblemer enn løsninger som støysvake vegdekker og støyskjermer.

Representasjon på Stortinget og investeringsnivå

Vår analyse viser en klar negativ signifikant sammenheng mellom bevilgninger til en riksveg og antall velgere per stortingsrepresentant (AV) i det fylket hvor vegen ligger; når AV øker med 1 %, reduseres bevilgningene med 1,9 %. Når alt annet er likt, blir det altså investert mest i riksveger i de fylkene som har færrest stemmeberettigede bak hver representant på Stortinget.

Dette kan forklares ut fra to ulike forhold: For det første er valgsystemet i Norge slik at et fylkes representasjon på Stortinget øker både med dets folketall og areal. Det betyr at fylker med lav befolkningstetthet og spredt bosetting gjennomgående har få velgere bak hver stortingsrepresentant. Når politikerne tar distriktspolitiske hensyn, vil det dermed investeres mer i veger som ligger i fylker med få velgere bak hver stortingsrepresentant. For det andre vet partiene at samferdselsinvesteringer er gode «velgeragn» samtidig med at færre velgere må overbevises for å få en ekstra stortingsrepresentant i fylker med få velgere bak hver representant. At vegbevilgningene blir større i slike fylker skyldes da ikke at politikerne er spesielt opptatte av distriktspolitikk, men at de ut fra mer kyniske partistrategiske hensyn bevilger mer penger til disse fylkene fordi den forventede politiske gevinsten er høy.

Avsluttende kommentarer

Til sammen forklarte de faktorene som vi har tatt med i vår analyse ca. 57 % av tildelt beløp til de 83 ulike riksvegene. Det signaliserer at vi har truffet bra med valg av forklaringsfaktorer; de forklarer i alle fall langt mer enn nytte/kostnadsbrøken gjør.

At modellen ikke forklarer enda mer av tildelt beløp, kan for det første skyldes utelatte forklaringsfaktorer som investeringer i annen infrastruktur som flyplasser, fergekaier og fylkesveger i riksvegenes nærliggende områder. For det andre er vegbevilgninger det mest vanlige området for politisk hestehandel; det er en «black box» som ikke er fanget opp her.

Avslutningsvis vil vi påpeke at den vanlige påstanden fra mange politikere om at pengene ikke følger de mest viktige vegene, er feil! Vi fant at nåværende trafikk på en riksveg hadde stor innflytelse på hvor mye penger som bevilges til den. Hvis prognosene for fremtidig trafikk også skal bety noe for bevilgningene til vegene, må imidlertid politikerne få større tiltro til trafikkprognosene og bry seg mere om det som vil skje fremover. Hvordan en skal få det til, har vi imidlertid intet klart svar på.

Litteratur
Hanssen, T-E og Jørgensen, F (2015) Transportation policy and road investments. Transport Policy, side 49–57.