Du er her

NTP 2018–2029:

Store endringer på veien til Stortinget

Arvid Strand ser i denne kronikken med kritisk blikk på regjeringens prioritering av vegprosjekter i Nasjonal transportplan (NTP) 2018–2029. Nå, like før NTP-en skal behandles i Stortinget, fastslår Strand at prioriteringen er markert annerledes – og det uten klare begrunnelser – enn den transportetatene hadde lagt opp til.

Av Arvid Strand
Forsker I, Transportøkonomisk institutt (TØI)

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Da meldingen til Stortinget om NTP (Nasjonal transportplan) 2018–2029 ble presentert av regjeringen i april i år, var antallet vegprosjekter i planen økt med 30 prosent sammenliknet med antallet i transportetatenes liste av vegprosjekter.

Men – for å sette dette i et perspektiv – da Samferdselsdepartementet i april 2013 presenterte meldingen til Stortinget om NTP 2014–2023, hadde regjeringen økt antallet vegprosjekter med bare tre prosent sammenliknet med vegprosjektene som fantes i transportetatenes forslag.

Denne artikkelen skal se nærmere på noen sider ved endringene som ble gjort av regjeringen før den i april i år presenterte sin melding til Stortinget:

  • Regjeringsplattformens signal om satsing på OPS-prosjekter blir markert

  • Regjeringen er klar tilhenger av store vegprosjekter i byområder

  • Regjeringens signal om større vekt på samfunnsøkonomi ved investeringer i samferdsel, følges ikke opp. I hvert fall er det et faktum at de fire vegprosjektene med best netto nytte per budsjettkrone er tatt ut av planen

  • Det er ingen begrunnelser i meldingen for de foretatte endringene, men det synes klart at regjeringen har vært lydhør til visse miljøers ytringer

Store endringer fra fag til politikk

Ved utviklingen av forrige NTP (2014–2023) ble det fra Samferdselsdepartementets side fjernet tre vegprosjekter fra den totale porteføljen på 121 prosjekter framlagt av NTP-sekretariatet (transportetatene), mens det ble tilføyd sju prosjekter. Porteføljen økte med andre ord med vel tre prosent.

I NTP-sekretariatets forslag til plan for 2018–2029 fantes det litt mer enn 80 vegprosjekter. Som det framgår av figur 1, dukker det i Samferdselsdepartementets melding til Stortinget om transportplanen opp 34 prosjekter som ikke inngikk i sekretariatets forslag. Det ble også fjernet ti av prosjektene i porteføljen som var foreslått av sekretariatet. Porteføljen ble følgelig økt med nærmere 30 prosent.

 

Figur 1: Endringer i prosjektporteføljen fra NTP-sekretariatets forslag til Samferdselsdepartementets melding til Stortinget. Antall prosjekter

OPS-prosjekter og vegprosjekter i byområder får mest

Hovedinteressen for regjeringen når det gjelder å føye til nye prosjekter, synes å være prosjekter med «nye» organisasjonsformer (OPS) samt prosjekter i noen av landets byregioner.

De tre OPS-prosjektene som departementet velger å prioritere, stikker av med nærmere halvparten av investeringene til prosjekter som departementet har foreslått tatt inn i planen.

Den nest største gruppen av nye prosjekter økonomisk sett er prosjekter i byregioner; først og fremst i Oslo-regionen, men også prosjekter i Tromsø og på innfarten til Trondheim fra sør.

OPS-prosjektet Rv555 Sotrasambandet hører også hjemme i denne kategorien, men er allerede økonomisk innregnet i OPS-porteføljen i tabell 1.

 

Prosjektkategori

2018-2023

2024-2029

2018-2029

Annen finansiering

OPS

10760

3585

14345

8883

Byregionprosjekter

4500

2620

7120

8180

Utbedringer på landet

10030

4570

5600

399

Ferdigstilling av pågående

714

450

1164

 

Fremme av SATP

600

1100

1700

2350

Startbevilgning

 

8240

8240

5600

Totalt

17604

12325

29929

25313

Tabell 1: Bevilgninger foreslått i meldingen til prosjekter som ikke er å finne i NTP-sekretariatets forslag (millioner kroner).

Til de nye prioriterte prosjektene kanaliseres det totalt nærmere 30 milliarder kroner – 17,6 mrd. i første del av planperioden og 12,3 mrd. i andre. Finansiering ved bompenger er antydet til 25 mrd.

De andre grupperingene av nye prosjekter i tabell 1 spiller en mer perifer rolle. Sju prosjekter innenfor det jeg har kalt utbedringer på landet får knapt seks mrd. kr, det aller meste i siste del av planperioden.

To prosjekter kan tenkes å være begrunnet i fremme av Samordnet areal- og transportplanlegging (SATP), og disse får totalt knapt seks prosent av midlene til nye prosjekter, og med mest midler i andre del av planperioden.

Ett av disse prosjektene er E39 Lønset–Hjelset – en vel ni km lang vegstrekning øst for Molde til en pris på 1,3 mrd. kr. Den er selvfølgelig, eller rettere sagt: som vanlig, tatt inn i meldingen uten begrunnelse. En leder i Romsdals Budstikke 30.4.2016 kan imidlertid antyde en årsak til beslutningen. Det heter der:

«Det skurrer når storsamfunnet planlegger nytt fellessjukehus for Nordmøre og Romsdal, samtidig som fagetatene for samferdsel har dyttet Lønset–Hjelset ut av «menyene» for de kommende 13 årene. Mangelen på helhetlig samfunnsplanlegging er grell. (…) I juni neste år må Stortinget vedta at Lønset–Hjelset blir ett av de første vegprosjektene som påbegynnes i 2018.»

Regjeringen har tydeligvis tatt poenget med at det er viktig å samordne arealplanleggingen med transportplanleggingen når prosjektet tas inn i meldingen med 600 statlige millioner i planens første periode – og dessuten bruk av tre kvart milliard i bompenger.

 

Kanskje er det ennå ikke for sent å få noen i det politiske miljøet til å tenke seg om når det gjelder svært dyre, og vanskelige, fjordkryssinger

Meldingen signaliserer startbevilgning til åtte prosjekter med i alt vel åtte mrd. kr, alt i siste del av planperioden. Det dominerende prosjektet er her E39 Ålesund–Molde (Møreaksen) med en bevilgning på seks mrd. kr.

Møreaksen er et omstridt prosjekt, men regjeringen signaliserer vel, ved å legge prosjektet inn i NTP, at det foreliggende forslaget er noe den vil være med på.

Store tunnel- og broprosjekter for å realisere den ferjefrie stamvegen langs vestlandskysten er tydeligvis høyst levende, selv om direktøren i Norsk Lastebileier-Forbund på et møte om NTP i Forskningsparken tidlig i mai gjorde det klart at det i hvert fall ikke er noe krav fra denne organisasjonen å bli kvitt ferjene.

Kanskje er det ennå ikke for sent å få noen i det politiske miljøet til å tenke seg om når det gjelder svært dyre, og vanskelige, fjordkryssinger.

De samfunnsøkonomisk beste vegprosjektene tas ut av planen

Som det framgår av figur 2, er det i all hovedsak mindre prosjekter departementet tar ut av planen. Det gjelder også, med få unntak, prosjekter med foreslått bevilgning i siste periode (2024–2029).

Det er selvfølgelig ikke noen omtale i meldingen av prosjekter som er fjernet fra transportetatenes forslag. Vi kan likevel uansett slutte at det for noen av de vrakede prosjektene ikke er manglende samfunnsøkonomisk lønnsomhet som har vært avgjørende.

I transportetatenes dokument om NTP 2018–2029, finner vi i tabell 6c (i Vedlegg 6) prosjekter på riksveg, jernbane og sjø rangert etter samfunnsøkonomi. I en tid hvor det i retningslinjer om planarbeidet fra departementet heter at det skal legges spesiell vekt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved utvelgelse av prosjekter til planen, er det interessant å registrere at de tre høyest rangerte riksvegprosjektene i tabell 6c – Rv111 Dondern–Hafslund (kollektivfelt), Rv35 Åmot–Vikersund og Rv41 Timenes–Kjevik, med netto nytte per budsjettkrone (NNB) på henholdsvis 0,43, 0,38 og 0,22 – av departementet og regjeringen blir tatt ut av planen når meldingen til Stortinget presenteres.

Også i tabell 6d – som rangerer prosjekter etter samfunnsøkonomi, samfunnssikkerhet og sammenhengende standard/utbygging – finner vi disse tre prosjektene på toppen av riksveglista når det gjelder positiv nytte.

Interessant, eller kanskje kuriøst, er det også å konstatere at prosjektet Rv41 Timenes–Kjevik – som i forrige NTP ble tatt inn i planforslaget av NTP-sekretariatet som et tillegg til prioriteringene fra den lokale vegregionen (angivelig etter initiativ fra Avinor) – nå, av departementet, tas ut igjen av planen.

 

Figur 2: Prosjekter som er tatt ut av porteføljen i meldingen til Stortinget sammenliknet med forslaget presentert fra NTP-sekretariatet

 

Endringene representerer omdisponering av 40 mrd. kr

De nye prosjektene som tas inn i planen, krever knapt 30 mrd. investeringskroner – vel 9 mrd. i planens første seksårsperiode, og 20 mrd. i siste del. Prosjektene departementet har tatt ut av planen, hadde i sekretariatets planforslag bevilgninger på knapt åtte mrd. kr – knapt to og knapt seks mrd. i de to planperiodene.

Ved de endringer som Samferdselsdepartementet gjør med prosjektporteføljen, omdisponeres dermed nærmere 40 mrd. vegkroner, eller knapt en femdel av de totale veginvesteringene i planen. Det må kunne karakteriseres som et betydelig inngrep i en planprosess som tidligere i stor grad har vært preget av faglig dominans.

 

Det må kunne karakteriseres som et betydelig inngrep i en planprosess som tidligere i stor grad har vært preget av faglig dominans

Det er selvfølgelig ikke gitt at det er resultatet av prosessene i de ulike vegregionene som skal utgjøre det NTP-forslaget som Stortinget skal ta stilling til. Tradisjonelt har det imidlertid i stor utstrekning vært slik.

Begrunnelsen bak vegregionenes forslag har vært at prosjektvalget er resultat av lokale prosesser. Begrunnelsene for Samferdselsdepartementet til å gjøre store endringer i sekretariatets forslag, med tilhørende utpeking av nye prosjekter, og utelukkelse av andre, finnes ikke.

Endringene blir derfor å henføre til som resultat av politiske prioriteringer – som uten ytterligere redegjørelse, er det samme som ubegrunnet maktbruk.

Vegkorridorene prioriteres ulikt

Vi har ovenfor sett at prosjekter i byregionene og OPS-prosjekter tilføres store investeringssummer i utakt med transportetatenes forslag. Dette bidrar også til at det skjer endringer i det geografiske rommet.

Departementets forslag til prosjektportefølje representerer, slik figur 3 viser, en forsterket vegbyggingsinnsats i korridorene 3, 4 og 8 sammenliknet med forslaget fra NTP-sekretariatet.

 

Figur 3: Fordelingen av investeringsmidler mellom transportkorridorene i NTP-sekretariatets forslag, i meldingen til Stortinget og når porteføljen til Nye veier AS tas hensyn til

 

Når korridor 4 framstår som den klart mest investeringstunge, er det visjonen om et ferjefritt E39 langs vestlandskysten som manifesterer seg. Innplasseringen av det lokalt omstridte prosjektet Møreaksen med seks mrd. kr, nevnt foran, veier tungt i denne sammenhengen.

Da Nye Veier AS ble etablert 1. januar 2016, ble selskapet tildelt en prosjektportefølje i korridorene 3, 6 og 7. Figur 3 viser at den sterke satsingen på vegbygging i korridor 3 gjennom opprettelsen av det nye vegbyggingsselskapet, ikke har fått konsekvenser i form av mindre ressurstilførsel til denne korridoren i samme grad som det kan se ut til å ha skjedd i korridor 6.

Sør- og Sør-Vestlandet har riktignok ikke fått ekstra prosjekter i meldingen. Økningen i korridor 3 er å henføre til store prosjekter i Oslo-regionen som regjeringen vil ha på plass. Det bevilges mer penger, og til flere E18-parseller vestover fra Oslo, enn det transportetatene la opp til, samt at regjeringen også velger å bevilge midler til, det lenge planlagte, Manglerudprosjektet på E6 i Oslo øst.

I korridor 8 – Bodø til Kirkenes tas det i meldingen inn mange prosjekter som ikke var med i sekretariatets forslag. Ingen begrunnelser finnes for dette, men endringene kan ha å gjøre med at reaksjonene i det lokale politiske miljøet i nord var sterke da sekretariatet la fram sitt forslag.

Fylkesråden for samferdsel kalte de framlagte prioriteringene for «helt uakseptable» (nye-troms.no 1.3.2016). Han forventet en «bred politisk mobilisering der også næringslivets organisasjoner vet å kjenne sin besøkelsestid.» Og han fortsatte med å si:

«Vi kan ikke godta at det bare blir knapper og glansbilder til oss i nord. Vi skal nå utarbeide et samlet lag for å få gjennomslag, og vi skal i gang med et felles løp der vi skal jobbe knallhardt mot sentrale myndigheter. Vi kan rett og slett ikke godta et viktige investeringer på riksveinettet i nord forskyves med 12 år.»

Om de ble hørt eller ikke, er ikke så godt å si, så lenge det er (altfor) langt mellom begrunnelsene for foretatte prioriteringer i meldingen.

Ett er imidlertid sikkert, prosjekter som gjennom mange år hadde vært i NTP-porteføljen, og som i siste versjon fra transportetatene ble tatt ut, kom på plass igjen i meldingen for perioden 20182029.

For de fleste prosjektenes vedkommende kommer riktig nok bevilgninger først i siste del av planperioden. Det er selvfølgelig en usikker plassering, men, uansett, stortingsrepresentant Kent Gudmundsen fra Høyre i Troms sier seg «særdeles fornøyd med hvordan hans fylke kommer ut i planen.» (Nordlys 5.4.2017).

De fleste valg i meldingen om NTP er ubegrunnet

Behovet for begrunnelser gjelder i ulike sammenhenger i meldingen – så vel antall milliarder kroner som skal investeres, som hvilke prosjekter og hvilke landsdeler det er verdt å satse på.

  • Det foreslås i NTP å investere store milliardbeløp i jernbane- og veginfrastruktur uten at det er gitt noen begrunnelse for hvorfor nettopp det valgte investeringsnivået er det hensiktsmessige, og hvorfor det prioriteres blant prosjekter slik det gjøres. For et par år siden analyserte jeg ulike NTP-er som opp gjennom årene var blitt presentert fra sekretariatet. I en artikkel om arbeidet spurte jeg: «hva med å gjennomføre en konseptvalgutredning med tilhørende KS1 for NTP.» (Concept-rapport 44 s. 213). Noe slikt er det selvfølgelig ikke blitt noe av, men det er fortsatt grunn til å etterlyse en slik analyse. De politiske prioriteringene bør tåle en slik analyse like godt som de faglige etatene må tåle det for infrastrukturprosjekter som bare har et investeringsomfang på en liten brøkdel av NTP-planen.

  • Det er et politisk valg når investeringsrammen i NTP fra regjeringen er høyere (høyere enn «høy ramme») enn det nivået NTP-sekretariatet ble bedt om å prioritere innenfor. Det vitner selvfølgelig om landets pengerikelighet, men også om at Samferdselsdepartementet (og regjeringen) ikke legger synderlig vekt på sitt krav i retningslinjene til etatene om å legge lønnsomhetskriterier til grunn for prioriteringene.

  • Det ligger en politisk prioritering til grunn når korridor 3 (Oslo–Stavanger) på vegsiden har den største veksten. Noen begrunnelse finnes imidlertid ikke i meldingen. Politisk prioritering må vi også anta at det dreier seg om når 34 vegprosjekter som ikke finnes i sekretariatets framlegg, dukker opp i meldingen – og når ti prosjekter forsvinner ut. Heller ikke her finnes det noen eksplisitte begrunnelser. Det er beklagelig.

Meldingen er et framforhandlet produkt fra regjeringspartiene og dens støttepartier. Fire partier står samlet om resultatet, og foreløpig har ingen parter stått fram og tatt æren for ulike sider ved planen. Er det ingen som finner det verdt å stå fram med sine seire og nederlag?

Det er ikke å forvente at det i meldingen om NTP finnes en drøfting av om det kan finnes områder og sektorer i det norske samfunnet hvor de mange milliardene planlagt benyttet til vegbygging de kommende tolv årene, kunne kommet til større nytte enn i NTP-sammenheng.

Uansett, det burde bli en sentral side ved diskusjonen når Stortinget skal behandle planen før det tas sommerferie

 

 

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS