Du er her

Omstridt dansk-tysk tunnel:

Stor usikkerhet om kostnader og trafikkgrunnlag

Mens ferjefri E39 og mulige broer og tunneler til flere hundre milliarder kroner er under utredning i Norge, har Danmark kommet lengre med sitt Fehmarn Belt-prosjekt. Investeringen skal bompengefinansieres, og forutsetningene som denne er bygget på skaper debatt.

Av MORTEN WELDE
Welde arbeider som forsker i forskningsprogrammet Concept på NTNU.

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Havstredet Fehmarn Belt skiller den danske øya Lolland fra den tyske øya Fehmarn. Strekningen har i årtider blitt trafikkert av ferjer mellom Rødbyhavn og Puttgarden som er kjent for mange nordmenn på veg til ferie i Europa med bil eller tog.

Ideen om en fast forbindelse ble lansert på 1990-tallet, og etter at Øresundsforbindelsen, som åpnet i 2000, etter hvert viste seg som en teknisk og økonomisk suksess, fikk planene tilslutning fra myndighetene i Danmark og Tyskland.

Den innringede strekningen mellom Rødbyhavn i Danmark og Puttgarden i Tyskland har i årtider blitt trafikkert av ferjer. Om ferjetrafikken vil fortsette etter at en tunnel måtte være på plass, er uvisst. Illustrasjon: Klipp fra video på Femern A/S’ hjemmeside

 

Prosjektet ble formelt vedtatt av Folketinget i Danmark gjennom anleggsloven «Forslag til lov om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg» i 2015.

Prosjektet er kontroversielt. Miljøkonsekvensene har ført til forsinkelser, særlig på tysk side, og fra et økonomisk perspektiv er kostnadene og trafikkprognosene gjenstand for debatt.

Hans Schjær-Jacobsen, sivilingeniør lic. techn., og tidligere ansatt ved Danmarks Tekniske Universitet (DTU), er en av de fremste kritikerne av forutsetningene som prosjektet bygger på.

Om prosjektet

Fehmarn Belt-forbindelsen skal etter planen bestå av verdens lengste senketunnel for både bil og togtrafikk og være 18 kilometer lang. Det skal bygges omfattende veg- og jernbaneanlegg på land, og prosjektet skal også etablere nye friluftsområder og gjennomføre kompenserende miljøtiltak.

Når byggingen kommer i gang, skal det etter planen ta 8,5 år før tunnelen åpner for trafikk. Med det vil det kun ta ti minutter å reise fra Danmark til Tyskland med bil og sju minutter med tog. I dag tar overfarten med ferje 45 minutter. Strekningen for godstrafikk på jernbane blir 160 kilometer kortere sammenliknet med strekningen over Storebælt.

Bompengetakstene skal formelt vedtas av Folketinget, men i de økonomiske analysene har Femern AS benyttet en gjennomsnittlig takst på 494 danske kroner (2015-priser) for en personbil ved kjøp av et 10-turskort og en gjennomsnittlig pris for lastebiler på 2092 kroner etter rabatt.

Ifølge prosjektets hjemmeside er den samlede utbyggingskostnaden anslått til 52 milliarder danske kroner, tilsvarende om lag 67,5 milliarder norske kroner (2015-priser).

Økende og usikre utbyggingskostnader

I likhet med i andre megaprosjekter har anslått kostnad økt undervegs. I 2008 var kostnaden anslått til 35 milliarder kroner. Da Folketinget vedtok prosjektet sju år senere var kostnadsanslaget økt til om lag 59 milliarder. Da partene bak prosjektet besluttet å igangsette anleggsarbeidet på den danske siden av grensen, var kostnaden i 2016 anslått til 62,1 milliarder inkludert reserver (alle tall i danske kroner), men uten landanlegg på tysk side (Schjær-Jacobsen, 2017c, 2019b).

Planen er at prosjektet ikke skal belaste offentlige budsjetter, men i sin helhet finansieres med bompenger. Det er den samme modellen som man tidligere har brukt til å finansiere broene over Storebælt og Øresund. Den danske staten garanterer imidlertid for prosjektets lån. Skulle forutsetningene svikte, vil dette kunne få konsekvenser for skattebetalerne.

Prosjektet er, i likhet med Ferjefri E39 i Norge, omfattet av stor politisk entusiasme. Slike prosjekter er ofte sårbare for overoptimisme. Av den grunn har prosjektets trafikkprognose blitt gjennomgått av eksterne konsulenter (Cowi, 2015).

Schjær-Jacobsen har imidlertid rettet kritikk mot måten kvalitetssikringen er gjennomført på (Schjær-Jacobsen, 2017b).

Dagens moderne prinsipper for kostnadsestimering under usikkerhet ble i stor grad utviklet av professor Steen Lichtenberg ved DTU på 1970-tallet. Gjennom hans beskrivelser av suksessiv kalkulasjon gikk man fra å erklære at noe kom til å koste et bestemt beløp med to streker under, til å innrømme og forvalte usikkerhet som få tidligere hadde tatt hensyn til.

Siden da har metodene for håndtering av usikkerhet i beslutningsgrunnlaget for investeringsprosjekter blitt allemannseie, særlig her i Norge gjennom KS-ordningen, men pussig nok virker det ikke som om metodikken har fått samme gjennomslag i Lichtenbergs hjemland.

Schjær-Jacobsen hevder at byggherren aldri har fått utarbeidet en fullstendig finansiell usikkerhetsprofil for det samlede prosjektet. Det er kun anvendt partielle følsomhetsanalyser med arbitrært fastsatte små endringer for enkelte variabler (Schjær-Jacobsen, 2017a).

I ettertid er det lett å være enig i at beslutningsgrunnlaget for investeringsbeslutningen var utilstrekkelig. Ettersom byggherren, Femern AS, har ansvaret for både inntekter og kostnader, er dette å regne som et finansielt høyrisikoprosjekt.

Av den grunn ønsket den danske Rigsrevsionen å granske forutsetningene som prosjektet er basert på, men valgte etter press fra regjeringen å utsette sin undersøkelse. I løpet av 2019 vil Rigsrevisionen vurdere om det er grunnlag for å gjenoppta undersøkelsen av en begrenset del av beslutningsgrunnlaget (Schjær-Jacobsen, 2019a).

Usikkerhet om trafikkgrunnlaget

Trafikkprognosene er avgjørende for ethvert prosjekt som skal finansieres med brukeravgifter. Å estimere trafikk er krevende og er avhengig av ulike variabler som økonomisk vekst, demografi, bilhold med mer. Veger som skaper helt nye forbindelser og som fører til store endringer i reisetid er særskilt krevende å forutse effektene av.

I Norge har vi omfattende erfaring fra ferjeavløsningsprosjekter, men selv her har vi store problemer med å forutse hvordan trafikken vil utvikle seg når en ferje erstattes av en bru eller en tunnel.

En studie av Welde m.fl. (2018) viste at vi i gjennomsnitt underestimerer trafikken i første hele driftsår etter åpning av faste forbindelser med 13 prosent. I 38 norske ferjeavløsningsprosjekter var engangsøkningen fra ferje til fast forbindelse over 115 prosent i gjennomsnitt.

For Fehmarn-prosjektet er utfordringene større. For det første eksisterer det ulike kjøreruter fra Sjælland til kontinentet, og dessuten er det usikkert hvordan de private ferjeselskapene som i dag trafikkerer strekningen vil reagere på konkurransen.

Fra årtusenskiftet er det utarbeidet ulike prognoser for forbindelsens åpningsår. Personbilprognosene er særlig følsom for engangsøkningen, men som Cowi er inne på i sin kvalitetssikring av prognosene, så er det meste av økningen på 67 prosent forutsatt å komme fra trafikk som i dag går over Storebælt og Fyn og videre ned Jylland til Tyskland. Det gjør prognosene følsomme for prisendringer for alternative reiseruter.

Utfordringen for Femern AS er at ferjetrafikken ikke har utviklet seg som forutsatt siden årtusenskiftet. Først stagnerte trafikken og deretter, siden 2007, har trafikken falt jevnt.

Hadde tunnelen åpnet i 2018, slik man planla i 2008, ville man ha manglet over 500 000 kjøretøy i forhold til 2008-prognosen. Også senere prognoser, som har forutsatt tunnelåpning i henholdsvis 2022 og 2028, har i ettertid vist seg å overvurdere trafikkutviklingen på ferjen (Schjær-Jacobsen, 2018, 2019b).

Hva som vil skje med ferjene når tunnelen åpner, er det sannsynligvis største usikkerhetsmomentet. Ferjene fra Rødbyhavn til Puttgarden drives på kommersielt grunnlag, og med mindre danske myndigheter kan tvinge dem til å nedlegge driften, noe som er høyst tvilsomt, vil de sannsynligvis fortsette driften i en eller annen form.

Tungtrafikken, som har krav til hviletid med jevne mellomrom, kan foretrekke ferjer fremfor å betale svært høye bompenger gjennom en tunnel. Det er en betydelig usikkerhetsfaktor for de økonomiske forutsetningene som Fehmarn Belt-forbindelsen bygger på.

Avsluttende merknader

Megaprosjekter som Fehmarn Belt-forbindelsen, eller for den saks skyld Hordfast på E39 i Norge, har en til dels tvilsom merittliste. Prosjektene er ofte drevet av politiske ambisjoner, noe som gjør at man gjerne utvikler skylapper mot den store usikkerheten som slike investeringer er omfattet av.

Bent Flyvbjerg fra Saïd Business School i Oxford har hevdet at slike prosjekter så godt som alltid tar lengre tid og koster mer enn planlagt og ender opp med å gi lavere nytte for samfunnet (Welde, 2016).

De flere utsettelsene av byggestart i dette prosjektet viser at beslutningen om gjennomføring kan ha vært tatt på sviktende grunnlag. Den offentlige debatten om prosjektet viser at det er svakheter knyttet til både usikkerhetsanalyser og kvaliteten på den eksterne kvalitetssikringen.

Prosjektet skal etter planen finansieres 100 prosent med bompenger. Organiseringen i et eget aksjeselskap som er ansvarlig for både planlegging/finansiering, utbygging samt drift og vedlikehold skal i teorien øke ansvarliggjøringen ved å koble økonomisk risiko med ansvar, men siden selskapet er heleid av den danske stat og siden denne også har garantert for selskapets lån, kan danske skattebetalere ende opp med hele regningen hvis forutsetningene som prosjekter bygger på viser seg å ikke holde.

 

Referanser

Cowi, 2015. Ekstern kvalitetssikring af den opdaterede trafikprognose af Femern Bælt-projektet.

Schjær-Jacobsen, H., 2017a. Construction and operation of the Fehmarn Belt immersed tunnel is a high-risk business case. Journal of Financial Risk Management, 6, 1-15.

Schjær-Jacobsen, H., 2017b. External quality assurance of the Fehmarn Belt fixed link business case – too little, too late, and too unreliable. Journal of Financial Risk Management, 6, 126-149.

Schjær-Jacobsen, H., 2017c. Opdatering: Ekstern kvalitetssikring af business case for den faste Femernforbindelse. Artikler fra Trafikdage på Aalborg Universitet, 28.-29. august 2017.

Schjær-Jacobsen, H., 2018. Femern-prognoser overdriver trafikspring. Ingeniøren, 5. september 2018, https://ing.dk/artikel/kronik-femern-prognoser-overdriver-trafikspring-214225

Schjær-Jacobsen, H., 2019a. Sådan blev Rigsrevisionens Femern-undersøgelse lagt død. Ingeniøren, 6. mars 2019, https://ing.dk/artikel/kronik-saadan-blev-rigsrevisionens-femern-undersoegelse-lagt-doed-224441

Schjær-Jacobsen, H., 2019b. Der kan mangle over 1 mio. personbiler i Femern-tunnelen. Ingeniøren, 9. mai 2019, https://ing.dk/artikel/kronik-kan-mangle-1-mio-personbiler-femern-tunnelen-225889

Welde, M., Tveter, E. og Odeck, J., 2018. Kraftig trafikkvekst når ferjer får avløsning. Samferdsel, 08.01.2018.

Welde, M., 2016. I megaprosjektenes tidsalder kan mye gå galt. Samferdsel, 29.08.2016.

 

Aktuell lesing:

Dansk tjuvstart på gigantisk dansk-tysk tunnelprosjekt

Skandinavia nærmere Tyskland – kanskje i 2028

En grønn transportåre fra Oslo til Kontinentet

Lynrask togtrafikk: Stykkevis og delt til kontinentet

Hvis Norden tenkte stort om infrastruktur …

 

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

På skinner

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS