Etterprøving av store investeringer i samferdselssektoren

Av Sverre Strand

I alle land, også Norge, er det lett å finne eksempler på samferdselsprosjekter der det ble stort avvik mellom de forutsetninger som lå til grunn for gjennomføring og hva som ble det endelige resultatet. Dette kan skyldes mange forhold, f eks knyttet til de budsjettmessige forutsetninger beslutningen er tatt på og det faktiske sluttregnskap, og mellom trafikkprognose og faktisk trafikkutvikling. Det er her viktig å presisere at hensikten ikke er å avsløre ’skandaler’, men å lære. Det betyr bl a at vi vil kunne lære like mye av vellykkede prosjekter som av prosjekter med store avvik fra forutsetningene.

Dansk forbilde
Det generelle utgangspunktet for det danske prosjektet var EU-kommisjonens White Paper i 1993 om såkalte ’trans-European networks’. Her ble det oppgitt en samlet planlagt investering i 1990-årene på ca 2 000 milliarder kroner. Samtidig slo kommisjonen selv fast at hele prosessen fra plan til evaluering i denne sammenheng kan karakteriseres som ”sluggish” og dermed resulterer i stor grad av ineffektivitet og risiko. Slike observasjoner forteller nesten uten videre at det må lønne seg å investere i lærdom, når erfaringene med relative budsjettoverskridelser er som de er og beløpene det dreier seg om absolutt sett er meget store.

Første fase i forskningsprogrammet ”Planlægning, implementering og evaluering af store transportinvesteringer”, også betegnet som LASTIN-programmet, ble gjennomført ved Aalborg Universitet i perioden 1994-2000. Det ble i prosjektet lagt særlig vekt på økonomiske-, økologiske og institusjonelle forhold. Målet var å kunne gi konkrete anbefalinger om hvordan plan- og beslutningsprosessen og institusjonelle konstruksjoner i forbindelse med slike investeringer kan forbedres.

I fase 2 vil man i tillegg til å evaluere beslutningsgrunnlaget for de store såkalte transeuropeiske transportprosjekter og lønnsomhetsvurderinger i vid forstand, særlig fokusere på årsaker til budsjettoverskridelser og på hvorfor trafikkprognosene så ofte er lite, til dels meget lite, treffsikre. Denne delen av prosjektet begynte sommeren 2001 og er planlagt som en femårig innsats.

Noen av de danske eksemplene (Skamris Holm 2001) illustrerer sannsynligvis godt hva slags type erfaringer vi også vil finne i et norsk evalueringsprosjekt.

Internasjonale erfaringer
I det danske prosjektet refereres det noen kjente eksempler på ’gysere’ når det gjelder budsjettoverskridelser: Metroprosjektet i København (over 100%), Storebæltforbindelsen (55%), Farøbruene med 30% og Øresundsforbindelsen på 25%, kanaltunnelen mellom England og Frankrike (80%). Dette er alle milliardinvesteringer. Alene på den bakgrunn er det bemerkelsesverdig hvor få virkningsundersøkelser vi finner og hvor få eksempler på studier av avvik mellom budsjetterte og faktiske kostnader.

For å bøte på dette ble det gjennomført omfattende før-etterundersøkelser av i alt 36 prosjekter lokalisert i Danmark, Sverige, Frankrike, Tyskland og England, hvorav nær halvparten i Danmark. Utover dette er det systematisert informasjon om økonomi og trafikk for ca 250 prosjekter fordelt på 20 land hva angår eierskap, beslutningstidspunkt, ferdigstillelsetidspunkt, budsjetterte og faktiske anleggskostnader, og prognostisert og faktisk trafikk.

Etterprøvingen omfatter både bruer og tunneler ved siden av store vegprosjekter og delstrekninger, men også høyhastighetstog, bybaner og jernbaneprosjekter for øvrig. De eldste prosjektene stammer fra 1927, og er tatt med for å analysere hvorvidt prognosene er blitt mer presise med tiden.

Spennet i anleggskostnader er fra ca 350 millioner kroner til ca 6 milliarder og illustrerer hva som i denne sammenheng karakteriseres som store og små investeringer. Når spennet er så stort, gir det også grunnlag f eks for å undersøke hvorvidt avvik mellom faktiske og planlagte kostnader varierer med investeringens størrelse.

Økonomiske overskridelser vanlig
Det overordnede funn her er at anleggsbudsjettene ble overskredet i 90% av de over 250 prosjektene.

Analysen viser videre at graden av budsjettavvik varierer betydelig med type prosjekt. Den største gjennomsnittlige overskridelsen – 45% – er knyttet til baneprosjekter. Fastforbindelser som bruer og tunneler hadde i gjennomsnitt en budsjettsprekk på 35%, mot ’bare’ 20% for vegprosjektene. For øvrig kunne man ikke dokumentere noen sammenheng mellom prosjektstørrelse og grad av prosjektoverskridelse.

Et annet hovedtema er om utviklingen over tid er positiv, om kostnadsprognosene er blitt mer treffsikre. Konklusjonen er at det er de ikke i følge denne undersøkelsen – budsjettoverskridelsene er av samme størrelsesorden som for 10, 20 og 70 år siden.

Kostnadsavviket viser seg også å variere med geografisk lokalitet og type prosjekt, men lite både for fastforbindelser og jernbaneprosjekter innen Europa og mellom Europa og Nord-Amerika.

Derimot synes avvikene å være til dels store for vegprosjekter, men kan med nærmere ettersyn i det vesentlige knyttes til et fåtall svenske prosjekter. Isoleres disse, som i gjennomsnitt sprakk med ca 65%, forsvinner forskjellene både innen Europa og mellom Nord-Amerika og Europa, og som da erfarte en gjennomsnittlig overskridelse på snaue 20%.

Eierskap er enda en dimensjon som undersøkes, dvs om kostnadsutviklingen varierer med om prosjektet er organisert som offentlig aksjeselskap, som rent offentlig eie eller som privat foretak. Generelt finner man signifikante forskjeller i overskridelser mellom de tre eierformer, men at det ikke er slik at private selskaper alltid er mer effektive enn offentlig sektor når det gjelder å kontrollere kostnadsutviklingen.

Men bildet er komplisert. Kanskje er det mest representativt når vi ser på resultatene for fastforbindelser. Der synes private prosjekt å være vesentlig bedre til å holde budsjettene enn statseide aksjeselskaper, men mindre effektive enn vanlig offentlige, med gjennomsnittlige budsjettoverskridelser på henholdsvis ca 34%, 110% og 23%.

Trafikkprognosene spriker
Den første hovedkonklusjonen når det gjelder trafikkprognoser, er at det ikke er entydig slik at prognosene viser seg å være for optimistiske. I gjennomsnitt for de 183 vegprosjekter som ble undersøkt viser det seg tvert imot å ha blitt mer trafikk enn forutsatt.

Det mest karakteriserende stikkord er imidlertid ’variasjon’. F eks er gjennomsnittsavviket på vegsiden på +10% resultatet av ytterverdier på –74% og +178%.

Videre er gjennomsnittet sterkt påvirket av både geografi og tid. Om man f eks trekker ut de danske prosjektene finner man ikke signifikante forskjeller mellom de øvrige land. Det innebærer at forskjellen mellom danske og øvrige prosjekter blir meget stor, – for de danske ble faktisk trafikk 50% større enn prognostisert, mot 5-6% i gjennomsnitt for alle de øvrige.

For de danske prosjektene er det prognosene etter 1984 som skiller seg systematisk ut og meget sterkt påvirker totalgjennomsnittet. For om man trekker ut disse med et gjennomsnittsavvik på +112% mellom faktisk og forutsatt trafikk, forsvinner de signifikante forskjellene mellom resten av prosjektene, uansett geografi og tidsperiode.

Det viser seg altså at med unntak for de store danske motorvegprosjekter og Storebæltbroen, så er trafikkprognosens treffsikkerhet uforandret over tid. Det viser seg også at verken lengden på implementeringsfasen eller eierforhold har noen signifikant påvirkningskraft på prognosenøyaktighet.

For banetrafikk er resultatene annerledes. To bybanestrekninger i Karslruhe er unntaket, her ble faktisk trafikk henholdsvis 60% og 158% høyere enn forutsatt. Men for de øvrige baneprosjektene var forholdet motsatt, nemlig at prognosen i gjennomsnitt overestimerte faktisk trafikk med over 50%.

Også for banetrafikk gjelder at prognosen ikke er blitt mer nøyaktige med tiden, de er like unøyaktige nå som før. Også i likhet med vegsektoren – verken implementeringsperiode eller eierforhold synes å ha noen innflytelse på prognosenøyaktighet.

Det ikke helt oversiktlige bilde av avvik mellom forventning og virkelighet, og da først og fremst av den enorme spredning omkring gjennomsnittsavvik, bare understreker betydningen og nødvendigheten av årsaksanalyser.

Årsaker til budsjettoverskridelser
I dette prosjektet klarte man, mer og mer mindre antydningsvis, å identifisere følgende hovedkategorier:

1. Utilstrekkelige forundersøkelser og beregningsmetoder, og manglende informasjon om områdets geologi.
2. Endrede krav fra byggherre.
3. Endringer hos entreprenør.
4. Endrede produksjonspriser.
5. Endringer i eller nye normer og standarder.
6. Arkeologiske utgravninger.
7. Uforutsette hendelser.
8. Annet.
9. Ikke identifiserte årsaker.

Årsakene til overskridelser kan altså være mange. Og det viser seg, i hvert fall i utgangspunkt, at det ikke er enkelt å identifisere årsaker. Det ligger da også nærmest i sakens natur, unntatt når årsakene er åpenbare og skriftlig dokumenterte, noe som knapt er det typiske.

Identifikasjon av årsaker vil være vanskelig nok. I analysen vil det også være viktig å skille mellom hva vi kan karakterisere som legitime og ikke-legitime årsaker. Å utdype hvordan disse kategoriene skal defineres, vil bli en oppgave i seg selv.

’Utilstrekkelige forundersøkelser’ og ’endrede byggherrekrav’ framheves som de to tyngste årsakene til budsjettoverskridelser. Her vil utilstrekkelige forundersøkelser sannsynligvis måtte karakteriseres som en ’ikke-tillatt’ årsak, mens nye krav fra byggherre vel må undersøkes nærmere for å finne ut om de i forhold til et gitt budsjett bør karakteriseres som legitime eller ikke.

Årsaker til villedende trafikkprognoser
Som i analysen av budsjettavvik har man gjort forsøk på å identifisere årsakene til at prognosene ikke treffer:

1. Usikkerhet i trafikkmodeller.
2. Usikkerhet i trafikkdata.
3. Usikkerhet i OD-spesifikasjon.
4. Forsinkelser og driftsforstyrrelser.
5. Endringer i opprinnelig design.
6. Regional utvikling.
7. Politikk.
8. Andre årsaker.
9. Ikke identifiserte årsaker.

Her kan nevnes at den vanligste årsaken til underestimeringen av vegtrafikk på prosjektnivå er for gamle trafikkdata og en underestimering av den nasjonale og regionale trafikkveksten. Den vanligste årsaken til overestimeringen av banetrafikk er for stor optimisme i forutsetningen om overført trafikk fra biltrafikken.

Videre finner man også her at prognosene ikke er blitt mer treffsikre over tid. Dette er en interessant og retningsgivende observasjon for en mer inngående diskusjon av årsaker, i lys av de store investeringene i teknologi og modellutvikling de senere år.

Vegen videre og et norsk prosjekt
Et norsk prosjekt vil være spesielt tuftet på det faktum at det danske prosjektet ikke inkluderer norske erfaringer, selv om det ikke er noen tvil om at vi i Norge finner en lang rekke veg-, luftfarts-, båt- og baneprosjekter fra etterkrigstiden og helt opp til i dag som meget godt vil belyse de aktuelle problemstillingene.

Det som internasjonalt til nå er påvist er at verken anleggsbudsjettene eller trafikkprognosene er blitt nøyaktigere i løpet av de 70 år budsjettavvik er undersøkt for, og tilsvarende de 40 år for trafikkprognosene. Heller ikke når det gjelder dokumenterbare årsaksforklaringer er det skjedd noen utvikling. Derfor bør vi spørre om disse forklaringene kanskje bare er tilsynelatende, og at de reelle årsakene ligger dypere.

Det synes f eks som en rimelig forventning at man ville finne en forbedring over tid når det gjelder prognosenes treffsikkerhet, altså at man lærer noe over tid og ikke gjør de samme feil igjen og igjen. Når så i hvert fall tilsynelatende ikke er tilfelle, må vi gå videre med utgangspunkt i at det virker ” utænkeligt, at tekniske forklaringer og generel optimisme over en bred kam kan forklare afvigelserne mellem prognoser og faktiske udfald.”

Av denne hypotese følger nye, f eks den at det er sterke incitamenter og svake disincitamenter for å underbudsjettere, dvs at dette lønner seg, noe som i tilfelle vel må benevnes som en illegitim årsak og dessuten meget vanskelig å avdekke. Men like fullt må man gi seg inn også i dette område om man virkelig ønsker å lære noe av det – i hvert fall i Skamris Holms undersøkelse – uomtvistelige faktum at trafikkprognosen generelt er villedende og at ni av ti prosjekter karakteriseres av budsjettoverskridelser.

En ’vanlig’ forklaring på de store observerte avvik mellom plan og virkelighet er at noe annet heller ikke kan forventes, bl a fordi det dreier seg om unike prosjekter som anvender teknologi og arbeidsprosedyrer som er nye eller med så få forbilder at det ikke finnes nok kumulert erfaring å lære av. En annen forklaringsvariant er denne: Prognosene er ’strategiske’ i den forstand at hensikten helliger midlet, de er manipulert slik at et prosjekt blir vedtatt på feil faglige premisser.

De danske erfaringene til nå er at gode data om nytte og kostnader knyttet til store transportinvesteringer er ganske sjeldne. I tillegg er det typiske at studiene er enkeltstående eksempelstudier som
gir for tynt grunnlag for generaliseringer. Årsakene til dette er flere:

Selv under de beste omstendigheter er det vanskelig og tidkrevende å skaffe slike data. Generelt vil det være enda mer ressurskrevende fordi det, vel også i Norge, er slik at budsjettprosedyrer og bokføringssystemer for prosjekter i offentlig sektor ikke er skreddersydd til å holde oversikt over de ofte mange og kompliserte endringer som kan skje både på kostnads- og inntektssiden underveis over tid, dvs kanskje over fem eller ti år eller enda lengre fra beslutningstidspunkt til ferdigstillelse. I andre eierkonstellasjoner kan bokholderiet være mer gjennomskuelig, men til gjengjeld mindre tilgjengelig for forskere og andre.

’Moralen’i dette for oss, dvs vår utfordring i forhold til en realistisk ressursbruk vil på denne bakgrunn måtte være å (1) trekke så tungt som mulig på de metodiske og empiriske erfaringene fra Danmark, og (2) nøye definere vårt ambisjonsnivå både omfangs- og dybdemessig.

Hovedkilde: Mette Skamris Holm 2001: Økonomisk vurdering af store transportinfrastrukturinvesteringer. Foredrag på Trafikdagene ved Aalborgs Universitet.

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

Meny

Søk i innhold på nettsidene

Meny

Meny

Du er her

Etterprøving av store investeringer i samferdselssektoren

Del på:

Venn tipset!

Tips en venn

Utgaver (ISSN 0332-8988)

Siste nytt på Samferdsel nett

Sosiale medier