Politikerne har liten tillit til regnestykkene

Av Claus Hedegaard Sørensen og Inger-Anne Ravlum

Samtidig er flere representanter i tvil om det er mulig å nå målene i transportpolitikken. Til sammen bidrar dette til å sette et stort spørsmålstegn ved selve styringssystemet i transportpolitikken.

Hvert 4. år behandler Stortinget nasjonale transportplaner som regjeringen har lagt frem. På begynnelsen av 1990-tallet foreslo et regjeringsoppnevnt utvalg at planene fremover skulle være dominert av mål- og resultatstyring. Forslaget var – og er – helt i overensstemmelse med tidens krav. Forslaget fikk støtte fra regjering og storting.

Politikerne og styring

For Norges nasjonale transportpolitikk er mål- og resultatstyringen tilrettelagt slik at regjeringen i Nasjonal transportplan formulerer en rekke hovedmål som transportpolitikken skal innrettes mot. I planen foretas også beregninger av hvilke virkninger regjeringens forslag til investeringer i veg og jernbane vil få på en rekke utvalgte parametre. Virkningsberegningene har to formål: De skal for det første hjelpe politikerne til å foreta kunnskapsbaserte valg, det vil si at de skal fungere som en del av grunnlaget for de politiske prioriteringene. De senere, oppdaterte virkningsberegningene skal så være styrende for Vegdirektoratets og Jernbaneverkets videre arbeid med å gjennomføre Nasjonal transportplan.

Mål- og resultatstyring skal hjelpe politikerne til å konsentrere seg om valg og prioriteringer og de store linjene i samferdselspolitikken. Detaljene overlates til embetsverket. Mål- og resultatstyring legitimerer delegering til embetsverket.

Den formen for mål- og resultatstyring som benyttes i Nasjonal transportplan, kan betraktes som en pragmatisk versjon: Målene er ikke særlig presist formulert og tillegges ikke eksplisitt en styrende rolle. De forventede virkningene som blir presentert i Nasjonal transportplan, er beregnet ut fra de prosjektene som er foreslått. Det er altså ikke slik at politikerne setter krav til resultater og at dette så styrer valg av investeringstiltak.

Politikerne og målene

Hvordan ser politikerne på målene i Nasjonal transportplan?

Flertallet av samferdselskomiteens medlemmer gir uttrykk for at det ikke er mulig, og heller ikke ønskelig, å formulere mer presise mål. Det er ikke ønskelig å måtte velge mellom for eksempel trafikksikkerhet eller fremkommelighet, miljø eller effektivitet. Dessuten er det valg av virkemidlene, ikke formulering av målene, som krever viktige, politiske valg.

Medlemmene av Stortingets samferdselskomité er dessuten i tvil om de politiske målene i samferdselspolitikken i det hele tatt kan oppfylles. Tvilen skyldes til dels at de er usikre på om de økonomiske rammene for planen blir fulgt opp, til dels også at andre utviklingstendenser som planen ikke har innflytelse over, gjør det vanskelig å nå målene.

Én politiker er ganske representativ for komiteen når vedkommende sier: ”Vi har laget overordnede mål, men vi vet at de er til dels motstridende, og vi vet at måloppnåelsen vil være avhengig av hvor mye penger som legges inn i det. Og så er det faktisk mange andre ting som også påvirker (…). Jeg tror ikke at verden er så enkel at du kan si at i løpet av fire år skal vi nå et bestemt mål. Vi kan i hvert fall ikke være veldig detaljert med hensyn til mål”.

Generelt ser politikerne ikke de transportpolitiske målene som en forpliktende målestokk for det oppnådde resultat, men isteden som en ”ønsket utviklingsretning”, ”visjon” eller ”noe å strekke seg etter”.

Politikerne og resultatene

Virkningsberegningenes rolle som grunnlag for politikernes valg og prioriteringer er begrenset. Virkningene av planens samlede investeringer på veg og jernbane har tilsynelatende ingen reell betydning for politikernes prioriteringer, mens virkningsberegningene på konkrete prosjekter brukes av noen få. Det samme var tilfellet forrige gang Stortinget behandlet en nasjonal transportplan.

Det nye er at medlemmene i samferdselskomiteen i betydelig grad omtaler nytte- og kostnadsanalysene, men også til en viss grad de øvrige virkningsberegningene, med en betydelig grad av mistillit. Vi kan konstatere at det store flertallet av samferdselskomiteens medlemmer ikke har tillit til flere av de virkningsberegningene som etatene skal styre etter. ”Det er litt sånn at vi har på en måte mistet troen på de beregningene som departementet foretar”, som et av medlemmene i samferdselskomiteen uttrykker det.

Årsaken til politikernes skepsis er at størrelsen på den såkalte diskonteringsrenten (kalkulasjonsrenten) for samferdselsinvesteringer ble hevet. Det førte til at mange investeringsprosjekter - særlig i vegsektoren – som tidligere kom ut med positiv netto nytte, nå kom ut med negativ netto nytte. Dette var helt uforståelig for de fleste av komiteens medlemmer og gjorde at selve beregningsmåten for netto nytte ble utsatt for en massiv kritikk og skepsis i det politiske miljøet. Selv om diskonteringsrenten kun har betydning for de økonomiske beregningene i planen, har den skepsisen som den forårsaket, smittet over på hvordan også de øvrige beregningene blir oppfattet.

Politikerne og det parlamentariske demokrati

Vi kan altså konstatere at politikerne ikke betrakter målene i Nasjonal transportplan som styringsverktøy, og i planen fremstilles de heller ikke som det. Politikerne er også skeptiske til virkningsberegningene som, etter en oppdatering, skulle fungere som en slags resultatstyring av etatenes gjennomføring av planen. Derfor bruker de dem stort sett ikke i sine egne prioriteringer.

Samlet sett er det derfor ikke mye igjen av mål- og resultatstyring på politisk nivå. Dette er slett ikke en unik situasjon for samferdselssektoren eller for Norge. I andre sektorer og internasjonalt viser empirisk forskning at den politiske styringen ikke foregår etter oppskriften.

Hvilke styringsredskaper er så brukt istedenfor mål- og resultatstyringen? Tilsynelatende ingen. Det betyr ikke at det ikke er politisk styring i transportpolitikken. Men den politiske styringen er et langt stykke unna mål- og resultatstyringsidealet som preger hele offentlig sektor. Og den politiske diskusjonen om hva som da skal komme i stedet, er fraværende. Til tross for mangel på styringsverktøy delegerer Stortinget oppgaver til etatene i økende omfang – en delegering som har sin legitimitet i mål- og resultatstyring.

Pussig nok opplever likevel de fleste politikere ikke dette som noe problem. Forklaringen er etter vår vurdering: Tillit! Forholdet mellom politikerne og andre aktører i sektoren preges av en grunnleggende tillit og felles forståelse. Selv om enkelte politikere oppfatter departementet som sekretariat for den til enhver tid sittende, politiske ledelse, er vårt inntrykk at forholdet til embetsverket og etatene generelt er preget av tillit og felles forståelse på tvers av partipolitiske skillelinjer. Saken om diskonteringsrenten har temmelig sikkert skadet tilliten til det faglige beslutningsgrunnlaget, men det rokker ikke ved den felles forståelsen innenfor sektoren. Dessuten var det Finansdepartementet som tok initiativ til renteendringen, og både Vegdirektoratet og Samferdselsdepartementet uttrykte tidlig skepsis til rentenivået. Paradoksalt nok har derfor Finansdepartementet som den fremste forsvareren av mål- og resultatstyring og beslutningsprosesser basert på samfunnsøkonomisk nyttetenking, antakelig gitt det viktigste bidraget til at det politiske miljøet kan underskjenne nettopp dette.

Den tilliten som hersker i sektoren står i motsetning til tankegangen i mål- og resultatstyringen Den er basert på kontroll og ikke på tillit. Når samferdselskomiteens medlemmer har tillit til departement og etater, opplever de ikke at de har behov for omfattende kontroll via måleparametre og resultatkrav.

Likevel er mål- og resultatstyring fremdeles det herskende idealet i styring av offentlig sektor. I virkelighetens verden fungerer bare ikke de politiske prosessene slik idealet krever. Både politikere og byråkrati ser ut til å leve vel med motsetningen mellom det formelle styringsidealet og den praktiske politiske virkeligheten. I et parlamentarisk demokrati er det likevel uheldig å droppe én form for politisk styring uten å diskutere hvordan styringen da skal foregå. Det er behov for en debatt om hvordan styringsteknikkene kan utformes slik at de tar hensyn til hvordan politiske prosesser er og samtidig gir reell politiske styring på de områdene der man faktisk ønsker det.