Slik kan kommuner sikre bærekraftig handelsutvikling

AV TANJA LOFTSGARDEN OG PETTER CHRISTIANSEN

Kommuneplaner er et sentralt styringsverktøy i forbindelse med lokalisering av handel. Det er imidlertid store forskjeller mellom kommunene når det gjelder bruk av virkemidler for å styre handelslokalisering.

1. juli 2008 trådte en ny rikspolitisk bestemmelse (RPB) om kjøpesentre i kraft¹. Den skal sikre en regional samordning av kjøpesenterpolitikken, der hovedmålsettingen er å styrke eksisterende by- og tettstedssentre, unngå byspredning og bilavhengighet, bidra til miljøvennlige transportvalg og begrense klimagassutslippene.

I den nye bestemmelsen fastsettes det at fylkesdelplaner skal legges til grunn for søknader om etablering eller utvidelse av kjøpesentre med mer enn 3000 m². Kommunene skal i sine kommuneplaner implementere føringer fra fylkesdelplanene slik at handelsutviklingen styres regionalt og på tvers av kommunegrenser.

Kommunens virkemidler
De overordnede kommuneplanene definerer rammer for all arealutvikling i kommunen, inkludert etablering av handel. Kommunene kan gi føringer for handelslokalisering i form av bestemmelser, retningslinjer eller i generell tekst. Generell tekst gir svake føringer. Retningslinjer er sterkere, men kun retningsgivende. Bestemmelser er juridisk bindende og det sterkeste virkemiddelet.

Som en del av et prosjekt for Framtidens byer (som omfatter 13 byer) har TØI (Tennøy mfl. 2010) undersøkt hvordan kommunene benytter tilgjengelige verktøy i kommuneplanene. Ved å analysere kommuneplanens arealdel med plankart, retningslinjer og bestemmelse har vi sett på fire sentrale problemstillinger. Resultatene presenteres i de neste fire avsnittene.

Hva sier planene om lokalisering av kjøpesentre?
De fleste kommuneplanene beskriver hvor handelen bør lokaliseres og viser til kjøpesenterbestemmelsen. Det varierer imidlertid hvordan bestemmelsen benyttes i kommuneplanen. Alle kommunene beskriver at etablering eller utvidelse av kjøpesentre skal, eller bør, lokaliseres i kommuneplanens sentrumsområder. Majoriteten av kommuneplanene (11 av 13) har en bestemmelse knyttet til slik lokalisering av handel, kjøpesentre eller detaljhandel.

Det er kun Kristiansand og Skien som ikke har en slik bestemmelse. I kommuneplanen for Skien behandles lokalisering av handel i en retningslinje, mens kommuneplanen for Kristiansand er uklar når det gjelder hvilke føringer som gis for utvikling av handel. Handel omtales sammen med sentrumsutvikling, bolig og næring, og er utarbeidet som generell tekst.

Kommunedelplan for Oslo skiller seg ut som svært tydelig når det gjelder lokalisering av handel. Kommunen har bestemmelser som definerer i hvilke områder kjøpesenter kan tillates. For eventuell etablering av kjøpesenter utenfor de definerte områdene, gir bestemmelsen flere kriterier som må oppfylles, bl.a. at utbyggingsområdet ligger innenfor en radius på 500 m fra kollektivtransport.

Hva sier planene om størrelsen av kjøpesentre?
De fleste kommuneplanene (11 av 13) har bestemmelser knyttet til størrelsen av kjøpesentre og handel som kan etableres. Det er imidlertid stor variasjon i størrelsen som oppgis i planene og hva planene sier om lokalisering av disse. Tillatt areal på detaljhandel utenfor sentrumsområdene varierer eksempelvis fra 800 m2 i Stavanger til 4000 m2 i Oslo og Sandnes.

Flere av kommunene nevner ikke arealbegrensningene som ligger i rikspolitisk bestemmelse (3000 m2). Dette gjelder Drammen, Kristiansand og Bærum. Drammen har bestemmelse som sier at Innen øvrige områder avsatt til senterområder (bydelssentra) kan etablering og utvidelse av kjøpesentra bare finne sted når størrelse og funksjon er tilpasset å betjene bydelsområdet (lokalt marked). Kristiansand og Bærum har ingen bestemmelser om størrelse på handel. I kommuneplan for Kristiansand omtales ikke størrelse eller noe om dimensjonering overhodet. I kommuneplanen til Bærum gis følgende føringer for størrelse i arealdelen: Kjøpesentrenes størrelse skal tilpasses befolkningsgrunnlaget i senterets naturlige handelsomland.

Ingen av kommunene sier noe om totale dimensjoner på handel innenfor planperioden eller planområder. Det synes å være et klart fokus i flere planer at det skal tilrettelegges for tilstrekkelige arealer til næring.

Hva sier planene om arealkrevende/ plasskrevende varer?
Det er ulik praksis og variasjon i hvordan areal- eller plasskrevende varer defineres og behandles i kommuneplanene. Åtte av tretten kommuneplaner har lagt til grunn en definisjon for plasskrevende/arealkrevende varer i samsvar med definisjonen i rikspolitiske bestemmelser fra 1999².

Fem kommuner (Skien, Porsgrunn, Bærum, Kristiansand og Sandnes) definerer ikke arealkrevende/plasskrevende varer som i den rikspolitiske bestemmelsen. Noen av disse benytter andre begrep, slik som storhandel (Skien og Porsgrunn) og bilbasert handel (Bærum).

Ti av tretten kommuner har føringer på hvor arealkrevende handel skal lokaliseres. Det varierer i hvilken grad føringer er bestemmelser, retningslinjer eller øvrig tekst i kommuneplanen. Kommuner som har definert plasskrevende varer, behøver ikke ha føringer på hvor slike varer skal lokaliseres, samtidig som kommuner som ikke har en klar definisjon, kan legge føringer på hvor den type næring skal lokaliseres.

Hvilke krav stilles til utredninger av handelsetableringer?
Flere av kommuneplanene viser til at det kan, bør eller skal utarbeides utredninger knyttet til handelsetableringer. Det varierer i hvilken grad disse utredningskravene er direkte knyttet til etablering av handel, eller om det er utredningskrav til generell sentrumsutvikling (handel som del av en større sentrumsutvikling med bolig, næring, service osv).

Få kommuner har i kommuneplanene krav om konkrete utredninger knyttet til handelsetablering og hva som skal utredes. Drammen og Oslo er de eneste som stiller krav til hva som skal utredes. Drammen stiller krav om utredning i sine bestemmelser og gir krav om at utredning skal beskrive trafikale konsekvenser. Oslo kommune har klare retningslinjer for dokumentasjon av etablering av kjøpesentre større enn 4000 m2, og for plasskrevende varegrupper. Oslo ber om utredning av ulike konsekvenser knyttet til etableringen.

De fleste kommunene har slik liten styring med hvilke konsekvenser som utredes i den enkelte utbyggingssøknaden. Dette kan føre til at det i stor grad er utbyggerne (og deres konsulenter) som legger premisser for innhold i utredningene. Dette kan resultere i utredninger som i hovedsak argumenterer for utbygging, og i mindre grad problematiserer eventuelle negative konsekvenser som følge av etableringen.

Mulige årsaker til variasjoner
Det er store forskjeller mellom kommuneplanene og hvordan de gir føringer for handelsutvikling. Noen kommuner synes å ha bedre styringsverktøy enn andre. Særlig skiller kommunedelplan for Oslo og kommuneplanen for Drammen seg ut som et tydelig styringsgrunnlag. Kommuneplanene for Kristiansand, Tromsø og Bærum skiller seg også ut, men på motsatt måte – som lite tydelige, uklare.

En årsak til at kommunedelplanen for Oslo klart definerer sentrale begrep for handel, samt gir klare føringer for lokalisering og størrelse for varehandel, er trolig at planen er utarbeidet som en fylkesdelplan for handel, der hensikten er å følge opp den rikspolitiske bestemmelsen. I tillegg er planen tematisk og omhandler kun handel, i motsetning til de andre kommuneplanene som omhandler all fremtidig utvikling i kommunene.

En årsak til variasjonene utover dette, kan være at noen kommuner opplever ulik grad av behov eller ønske for å styre handel i kommunene. Noen opplever det som problematisk, og er påpasselige med å gi klare føringer i kommuneplanen. Andre kommuner kan mene at de har god kontroll med utviklingen av handelen, og ikke trenger klare føringer i kommuneplanen. Noen av kommunene kan også mene at retningslinjene i de fylkeskommunale planene er førende, og derfor ikke nødvendige å gjenta i sine egne kommuneplaner.

Hva kan kommunene gjøre?
Dersom kommunene ønsker å styre utviklingen av handel i en bærekraftig retning, bør de benytte tilgjengelige virkemidler i kommuneplanene. Dersom kommunene ønsker å sikre at krav til lokalisering og størrelse følges opp, bør føringene gis i form av juridisk bindende bestemmelser. En kommuneplan med juridisk bindende bestemmelser vil styrke kommuneplanleggernes handlingsrom og gi forutsigbarhet for næringsutviklere og utbyggere. Dette vil også gi mindre rom for skjønn i saksbehandlingen, lobbyvirksomhet og bruk av dispensasjoner.

Kommunene bør også stille krav til utredningene som utarbeides når handel skal etableres. I dag er det i hovedsak opp til utbyggerne (og konsulenten som utarbeider utredningen) hva som skal utredes. Kommunene stiller i liten grad krav til hvilke tema som skal vurderes. Dette fører til at utredningene i hovedsak argumenterer for etablering av handel og i mindre grad problematiserer negative konsekvenser som følge av etableringen. En løsning kan være å følge Oslo sitt eksempel. Oslos kommunedelplan stiller klare krav til hva som skal utredes innenfor et bredt spekter av temaer. Dette kan bidra til å gi kommunene mer kunnskap og således bedre grunnlag for å vurdere konsekvenser av nye handelsetableringer.

Referanser
Arge, N., Nielsen, G. og Næss, A. (2006): Tilbake til start? Erfaringer med kjøpesenterstoppen i fire fylker og hos fire kjøpesentereiere. Rapport utarbeidet for Miljøverndepartementet. Civitas AS, Oslo.

Nielsen, G. Hanssen, J. Usterud, og Loftsgarden, T. (2009): Prinsipper og retningslinjer for handel i regionale planer – innspill til veileder. TØI-rapport 1016/2009.

Tennøy m.fl. 2010. Erfaring med handelsanalyser i Framtidens byer. TØI rapport 1071/2010.

1 Bestemmelsen er en oppfølging av tidligere bestemmelse for kjøpesenterstopp fra 1999, som opphørte i 2004. Den første rikspolitiske bestemmelsen ble avløst av regionale planer for handel og senterstruktur som ble utarbeidet av fylker og regioner. Studier viste imidlertid liten styringsvilje i fylkeskommunene, noe som ga kommunene full råderett over lokalisering av handel og kjøpesentre (Arge mfl. 2006). Nielsen mfl. 2009 viste at også fylkesdelplanene ble utformet svært ulikt, og i liten grad benyttet retningslinjer for styring. Dette la grunnlag for ulike tolkninger og regionale forskjeller.

2 Forretninger med salg av biler og motorkjøretøyer, landbruksmaskiner, trelast og andre større byggevarer og salg fra plante skoler/hagesentre.