Incentivordningen - ny gulrot i transportpolitikken

Av Roar Bergan og Anne Brendemoen, ECON

I St. meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport (Kollektivmeldinga) går Regjeringa inn for at det opprettes en insentivordning på Samferdsels­departe­mentets budsjett, for å ”…stimulere fylkeskommunene til å satse på lokal kollek­tiv­­transport gjennom resultatbaserte tilskudd.” Ordningen skal innføres i 2004 og skal i første omgang premiere byområder som gjennomfører tiltak for å fremme en overgang fra personbil til kollektivtransport. Etter hvert skal premieringen knyttes sterkere til oppnådde resultater og premiere byområder som kan dokumentere at satsingen på kollektiv­transport har redusert veksten i personbiltrafikken.

Målet om redusert vekst i personbilbruken er avledet av en målsetting om å redusere ulempene trafikken skaper for helse, miljø og arealbruk. Insentivordningen skal gjelde i de største byområdene, der nytten av redusert trafikkbelastning er størst. Departementet spesifiserer ikke hva som ligger i begrepet ”de største byområdene”, men trekker spesielt fram Oslo og Akershus som potensiell mottaker i forbindelse med arbeidet med å samordne kollektiv­transporten i det sentrale Østlandsområdet. ECON Analyse har utredet hvordan insentivordningen kan utformes konkret.

 Vi foreslår at grunnregelen er at fylkeskommunene/Oslo kommune søker og mot­tar midlene fra tilskuddsordningen. Lokalt kan det likevel gjøres avtaler med berørte kommuner om felles søknader og retningslinjer for fordeling av til­skudds­midler i regionen. Fylkes­kommunene vil i disse tilfellene være formell søker og mottaker av midler, men fylkeskommunene fordeler midlene videre i tråd med de lokale ret­nings­linjene/avtalene.

 Departementet må - for eksempel i forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet - kunngjøre hvilke byområder som kan søke om midler for det kommende året.

Hva utløser tilskudd?
Samtidig bør departementet kunn­gjøre hvor­dan midlene for det kommende året vil bli prioritert. Insentivordningen er i utgangspunktet en resultatbasert ordning – målet er en overføring av trafikk fra bil til kollektivtransport. Men, blant annet fordi det vil ta tid både å etablere gode resultatindikatorer og å se konkrete virk­ninger av virke­middelbruken, må også planlagt bruk av virkemidler bli premiert. For å stimulere til skjerpet virke­middel­bruk, og for å kunne inkludere nye byområder i ordningen, er det nød­ven­dig at en del av midlene også på sikt deles ut på grunnlag av planlagt virke­middel­bruk.

 Tre grupper av planlagte tiltak og virkemidler er etter vår oppfatning spesielt relevante:

 1.  Virkemidler rettet direkte mot å redusere personbiltrafikken

-       Veiprising

-       Differensierte bompengesatser

-       Parkeringsrestriksjoner

2.  Arealplanlegging for en mer kollektivvennlig arealbruk

-       Fortetting

-       Knutepunktutvikling

3.  Virkemidler rettet mot å øke bruken av kollektivtransport

-       Bedre materiell

-       Kollektivtrasseer, f.eks. kollektivfelt

-       Signalprioritering

-       Økt tilbud, f.eks. flere avganger, flere linjer

-       Bedre tilpasning av tilbudet

 Tiltak og virkemidler i gruppe 1 og 2 kan utløse midler fra ordningen, mens midlene skal benyttes til tiltak i gruppe 3. Vi poengterer at underpunktene i hver gruppe er eksempler og ikke uttømmende.

Redusert bilbruk krever tiltak mot bilbruk
Vi anbefaler altså at departementet setter som forutsetning for tildeling av midler til tiltak i gruppe 3 ovenfor, at det iverk­settes tiltak som virker begrensende på person­biltrafikken, altså tiltak i gruppe 1. Skal målet med insentivordningen tas alvorlig, er dette etter vår oppfatning en nødvendig betingelse. Vi har solid støtte i forskningen på dette feltet (blant annet TØIs): Det skal svært store forbedringer i kollektivtilbudet til for at bilister skal gå over fra personbil til kollektivtransport. Det er svært vanskelig å oppnå redusert bruk av bil uten å ta i bruk virkemidler som gjør bilbruk mindre attraktivt.

Kravene bør skjerpes over tid
På helt kort sikt har dessverre byområdene få gode virkemidler til rådighet for å begrense personbiltrafikken. Veiprising er uaktuelt utenfor de store byene, men rundt de store byene er det etablert bom­ringer, og veiprising kan ikke brukes sammen med bompengeordninger. Vei­prising krever at bompengeavtalene opphører, noe som må vedtas av Stortinget. Tidsdifferensiering av satsene i bomringene er en god tilnærming til veiprising, men bare moderate takstendringer kan gjennomføres uten stortingsvedtak. Hva angår parkeringsrestriksjoner begrenses som kjent lokale myndigheters handlefrihet av at mange plasser er i privat eie. På kort sikt er altså det eneste man kan kreve av byområdene at de driver en restriktiv parkeringspolitikk på egne plasser, og begrenser antallet nye parkeringsplasser som etableres i tilknytning til nye næringsbygg. I byområder med bomring er tidsdifferensierte satser - eller skjerpet tidsdifferensiering der hvor satsene allerede variere - et alternativ. Vi anbefaler at kravene til konkret utforming av tiltak mot personbiltrafikk skjerpes over tid, forutsatt at flere virkemidler blir praktisk tilgjengelige.

Kollektivvennlig arealbruk bør premieres
Arealbruken har stor betydning for kollektivtransportens konkurranseevne og for kostnadene ved å drive kollektivtransport. Et kollektivvennlig arealbruksmønster bør derfor også kunne premieres gjennom insen­tiv­­ordningen (tiltak i gruppe 2).

Tiltak for bedre kollektivtransport
Mange tiltak er aktuelle for å gjøre kollektivtrafikken mer attraktiv, og det er trolig lokale variasjoner med hensyn til hvilke forbedringer som vil gi størst utslag på bilbruken. Generelt later det likevel til at bilister er mer opptatt av tids­bruk, punktlighet og komfort enn de er av direkte økonomiske utlegg. Skal flere bilister lokkes over på kollektive transportmidler er altså tiltak som bedrer fram­komme­ligheten og punktligheten for kollektivtrafikken, og/eller bedrer til­budet gjennom økte frekvenser og/eller bedre dekning, å foretrekke framfor for eksempel takst­reduksjoner. Velger man å bedre kollektivtilbudet er det imidlertid svært viktig å avpasse tilbudet etter etterspørselen - busser med dårlig kapasitets­utnytting gir ingen miljømessig eller trafikal gevinst, tvert i mot.

Incentivordningen krever samarbeid
I utgangspunktet er de transport- og arealpolitiske virkemidlene delt mellom kommuner og fylkeskommuner. Virke­midlene som gjør kollektiv­transport mer attrak­­tivt (gruppe 3) ligger i utgangspunktet hos fylkeskommunen, mens virkemidlene som gjør personbiltrafikk mindre attrak­tivt (gruppe 1) ligger hos kommunene. Kommunene har også ansvaret for arealpolitikken (gruppe 2). Insentivordningen slik vi har skissert den forutsetter med andre ord et samarbeid mellom kommunen(e) og fylkeskommunen. Omforente, lokale avtaler mellom kommuner, eventuelt mellom kommune(r) og fylkeskommune(r), om øvrig virkemiddelbruk bør bli positivt vurdert ved tildeling av midler.

Og over tid blir premiering av resultater viktigere
Vi anbefaler også at det stilles krav om at byområdene som mottar tilskudd fra ordningen etablerer et system for resultatrapportering som kan nyttes ved tildelingen av midler fra og med 2005. Rapporteringen inkluderer ulike parametere som blant annet beskriver utviklingen i biltrafikken og i kollektivtrafikken. Vi foreslår også at det bør stilles strengere krav til resultat­rapporteringen over tid.

 Siden redusert personbilbruk er et hovedmål for insentivordningen er det naturlig knytte tildelingen av midler til utviklingen i personbilbruken. Selv om økt kollektiv­trafikk ikke er et mål i seg selv, kan også utviklingen i antallet kollektiv­passasjerer være et relevant resultatmål, og et supplement til utviklingen i person­bil­bruken. Vi foreslår at midler kan tildeles dersom ett eller begge av følgende kriterier er oppfylt:

i)                    Veksten i personbiltrafikken siste år er mindre enn gjennomsnittlig årlig vekst de 5 foregående år.

ii)                   Passasjerveksten i kollektivtransporten er høyere enn gjennomsnittlig passasjervekst de 5 foregående år.

I tillegg må søkerne sannsynliggjøre at endringene skyldes lokale tiltak og ikke lavere inntekter, høyere bensinpris, omlegging av veinettet eller andre forhold lokale myndigheter ikke kan kontrollere og følgelig ikke bør premieres for. Siden midler bare bevilges etter søknad, og vi må kunne forutsette at embetsverket har kjennskap til de fleste generelle forhold som påvirker transportomfang og transportmiddelfordeling, er risikoen for urettmessig tildeling liten.