Av MORTEN WELDE
Artikkelforfatteren arbeider i forskningsprogrammet Concept på NTNU.
morten.welde@ntnu.no

Planlegging av store vegprosjekter er en prosess som er avhengig av avklaring av en rekke problemstillinger før prosjektet kan forelegges Stortinget til beslutning. Utbyggingskostnaden er av særlig interesse for beslutningstakerne og er vanligvis den parameteren som er gjenstand for mest diskusjon i den offentlige debatten. Kostnad er spesielt godt egnet som styringsparameter fordi den uttrykkes kvantitativt med stor presisjon og oppdateres kontinuerlig. Dette gjør den egnet til å ansvarliggjøre de medvirkende, måle fremdrift og resultatoppnåelse, og i tillegg sammenholde kostnader med inntekter for å vurdere lønnsomhet over tid.

Gjennom gjentatte avisoppslag, uttalelser fra stortingspolitikere og senest Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2012, som ble lagt frem i november 2013, kan man lett få inntrykk av at norske vegprosjekter i regelen blir dyrere enn planlagt. Sannheten er den motsatte. Kostnadskontrollen i norske vegprosjekter er god – så god er den at den vekker oppsikt også internasjonalt.

Store overskridelser internasjonalt

Det er etter hvert en omfattende forskingslitteratur som fokuserer på kostnadsoverskridelser, og da særlig fra transportsektoren. Felles for de aller fleste studiene er at de viser kostnadsoverskridelser i et flertall av de studerte prosjektene og at situasjonen med hensyn på kostnadskontroll tilsynelatende ikke har blitt bedre de siste 20 årene. Se tabell 1.

Tilsynelatende er dette alvorlige tall, og de har ledet enkelte til å spekulere i om planleggere bevisst underestimerer kostnaden for lettere å få prosjektene vedtatt. Jeg skal la den diskusjonen ligge, men heller påpeke noe som er en brist ved mye av den internasjonale forskingslitteraturen og dessuten er et forhold som utelates fra den offentlige debatten her hjemme, nemlig det at studiene i liten eller ingen grad sier noe om hvordan utbyggingskostnaden har vært estimert. Det er nemlig ikke slik at Statens vegvesen (eller de andre statlige etatene) har som mål at absolutt alle prosjektene skal bli billigere enn planlagt.

Sannsynlighetsbasert estimering

All planlegging innebærer bruk av usikre størrelser. Denne usikkerheten må inkluderes i kalkylene og synliggjøres i det endelige kostnadsanslaget. Gjennom bruk av den såkalte anslagsmetoden og andre stokastiske estimeringsteknikker beregner vi en sannsynlighetsfordeling for et prosjekts totale utbyggingskostnad. Det vanlige er å fremstille denne som en s-kurve som vist i Figur 1.

De to viktige begrepene her er Styringsramme og Kostnadsramme. Styringsrammen settes vanligvis til P50, dvs. at det er like sannsynlig at den overskrides som at den underskrides. Kostnadsrammen angir hvor mye beslutningstakerne har satt av for å finansiere prosjektet. Denne settes normalt til P85 minus en kuttliste som skal spesifiseres på forhånd. Når Stortinget vedtar store utbyggingsprosjekt, spesifiseres både styringsrammen og kostnadsrammen. Dette innebærer at vi kan forvente at halvparten av prosjektene får en sluttkostnad over styringsrammen og den øvrige halvparten en sluttkostnad under rammen. Målt mot kostnadsrammen kan vi forvente at 15 %, eller 3 av 20 prosjekter, blir dyrere enn planlagt. Hvis alle prosjektene får en sluttkostnad under kostnadsrammen, har denne sannsynligvis vært satt for høyt.

Evaluering av enkeltprosjekt har mye for seg, men en enkel vurdering av sluttkostnad mot henholdsvis styringsramme og kostnadsramme har lite for seg. Det kan være gode grunner til at kostnadene i et prosjekt har blitt høyere enn planlagt, og for staten, som kan diversifisere risikoen mellom et høyt antall prosjekter, er det uansett resultatet på porteføljenivå som betyr noe. La oss nå se litt nærmere på situasjonen i norske vegprosjekter.

Kostnadsstyring, norske prosjekter

Den første større studien av kostnadskontroll i norske vegprosjekter ble gjennomført av Odeck (2004). Basert på et utvalg bestående av 620 vegprosjekter fra årene 1992 til 1995 fant han en gjennomsnittlig kostnadsoverskridelse på 7,9 %. Drøye 50 % av prosjektene opplevde kostnadsoverskridelser. En senere studie av 1045 vegprosjekter fra årene 1993 til 2007 viste en gjennomsnittlig kostnadsoverskridelse på kun 3 % (Odeck, 2010). En senere studie av Torp mfl. (2013) av 695 vegprosjekt mellom 5 og 200 mill. kr fra årtusenskiftet til i dag viste en noe høyere gjennomsnittlig overskridelse (8,7 %), men at avvik mellom sluttkostnad og kostnadsestimat viste en avtakende tendens over tid. I likhet med tidligere studier fant denne at de største bidragsyterne til gjennomsnittlig avvik var mange svært små prosjekter (<20 mill. kr).

Naturlig nok legger Statens vegvesen mest ressurser i planleggingen av de aller største prosjektene. Det er de største prosjektene som kan gi de største positive effektene for samfunnet, men som også kan gi opphav til store kostnadsoverskridelser målt i kroner. I Figur 2 viser jeg avvik mellom kostnadsramme og sluttkostnad i 29 vegprosjekter gjennomført etter årtusenskiftet og med en gjennomsnittlig utbyggingskostnad på drøye 1,6 mrd. kr.

Utvalget er lite, men utgjør stort sett alle sluttførte vegprosjekter som har vært underlagt ordningen med ekstern kvalitetssikring av kostnadsanslag (KS2). Som vi ser har et flertall av prosjektene en sluttkostnad under kostnadsrammen, men vi ser også at målsettingen om at maks 15 % av prosjektene kan ha kostnadsoverskridelser foreløpig ikke er oppfylt, idet om lag 30 % av prosjektene har opplevd overskridelser i større og mindre grad. Den samlede sluttkostnaden ble 2,4 mrd. kr lavere enn kostnadsrammen. Det tilsvarer et gjennomsnittlig avvik fra kostnadsrammen på rundt – 6 %.

Styringsrammen sammenfaller stort sett med forventningsverdien for kostnad. For staten som prosjekteier av et stort antall prosjekter er dette det mest relevante sammenlikningsgrunnlaget. Ideelt sett skal alle prosjektene gjennomføres på forventningsverdien, men på grunn av utslag av usikkerhet må man både forvente og akseptere avvik. Tanken bak statens prosjektmodell er at prosjektene samlet, målt på porteføljenivå, skal ha en sluttkostnad lik forventningsverdien. Figur 3 viser avvik mellom sluttkostnad og styringsramme i de samme prosjektene.

Igjen ser vi at det er relativt store avvik, men at drøyt halvparten av prosjektene har en sluttkostnad under styringsrammen, er helt i tråd med målsettingen. Gjennomsnittlig avvik, som er det målet på kostnadskontroll som oftest benyttes i den internasjonale forskningslitteraturen, er 1,9 %. Det er betydelig bedre enn det noen andre studier har kunnet vise.

Avsluttende merknader

Store vegprosjekter er krevende å gjennomføre, og estimering av kostnader innebærer betydelig usikkerhet. Denne usikkerheten synliggjøres for Stortinget gjennom et usikkerhetspåslag som inkluderes i kostnadsrammen. Metodikken for estimering av utbyggingskostnad i store vegprosjekt, med tilhørende ekstern kvalitetssikring, gir gode resultater og har høstet betydelig anerkjennelse internasjonalt. Det er ikke riktig, slik både Riksrevisjonen og enkelte andre synes å tro, at kostnadskontrollen i norske vegprosjekter er svak. Tvert imot er den sannsynligvis bedre enn noensinne og bedre enn i vegprosjekter i de fleste land vi kan sammenlikne oss med. 

Figur 2 og 3:
29 vegprosjekter gjennomført etter årtusenskiftet og med en gjennomsnittlig utbyggingskostnad på drøye 1,6 mrd. kr.

Referanser
Odeck, J., 2004. Cost overrun in road construction – what are their sizes and determinants? Transport Policy, 11 (1), pp. 43–53.

Odeck, J., 2010. Do cost overruns of road projects improve after reorganisation? Empirical evidence from Norway. Proceedings from the World Conference on Transport Research, Lisbon, 11.–15. juli 2010.

Torp, O., Drevland, F. og Austeng, K., 2013. God eller dårlig prosjektledelse i vegprosjekter. Refleksjoner rundt Riksrevisjonens siste rapport. Prosjektledelse, 4, s. 16–19.