Av Harald Minken
Forsker II, Transportøkonomisk institutt (TØI)
hm@toi.no
Illustrasjonsfoto: Flytoget.

Det diskuteres ivrig om Flytoget skal selges eller ikke, men ingen spør om hva det egentlig er som skal selges. Er det Flytoget med rett til tre passeringer i timen gjennom Oslotunnelen, som nå, eller er det Flytoget med rett til seks passeringer, slik de vil ha? Eller er det rett og slett bare Flytoget fra Oslo S til Gardermoen, uten noen garantier for at de får føre noen av avgangene sine gjennom tunnelen?

Det sier seg sjøl at prisen kan bli svært forskjellig i de tre tilfellene. Det sier seg også sjøl at enhver usikkerhet om hvilke rettigheter Flytoget vil ha til å trafikkere sporet i framtida, vil senke prisen. En slik usikkerhet eksisterer nå.

Det er Jernbaneverket som tildeler såkalte ruteleier (dvs. rett til å bruke en sporstrekning i et bestemt tidsrom) til de selskapene som driver jernbanetrafikk. Det skjer i forbindelse med den årlige ruteplanleggingen. Togselskapene har lenge hatt ønsker om flere ruteleier gjennom Oslotunnelen. NSB vil sette opp flere regiontog og lokaltog, mens Flytoget vil starte alle sine avganger fra Drammen eller Asker. Begge to har bedt om tre flere ruteleier i timen enn de har i dag. Men det er ikke kapasitet på sporet til å imøtekomme mer enn én av dem.

Den såkalte Fordelingsforskriften sier at i slike tilfeller skal en først prøve mekling og samordning, og hvis det ikke går, skal infrastrukturstrekningen erklæres overbelastet. Jernbaneverket skal da bestemme fordelingen av ruteleier mellom selskapene på en slik måte at transportene med størst betydning for samfunnet, prioriteres først.

Men togselskapene kan klage, og da blir det Statens jernbanetilsyn (SJT) som avgjør. SJT fastsetter ikke sjøl noen ny ruteplan, men gir om nødvendig pålegg til Jernbaneverket om hvordan de skal ta hensyn til klagen.

I det aktuelle tilfellet hadde Jernbaneverket bestemt at NSB fikk alle de ledige ruteleiene fra og med neste store revisjon av ruteplanen, mens Flytoget måtte nøye seg med det de hadde. Flytoget klaget Jernbaneverkets avgjørelse inn for SJT i 2012.

I bunn og grunn er dette pendlerne mot flypassasjerene. Retningslinjene sier altså at transporten med størst betydning for samfunnet skal prioriteres, men hvilken av dem er det som har størst betydning? Under behandlingen av Flytogets klage oppsto det en strid mellom tilsynet og Jernbaneverket om hvordan Fordelingsforskriften skal tolkes på dette punktet. Dermed blei konflikten hevet opp på et prinsipielt nivå, og den opprinnelige konflikten mellom NSB og Flytoget blir satt på vent så lenge.

SJT mener at spørsmålet om størst betydning for samfunnet må avgjøres ved en samfunnsøkonomisk analyse. Jernbaneverket sier at det er mange ting som må telle med: Et togtilbud som samfunnet har funnet grunn til å subsidiere gjennom såkalte offentlige kjøp av tjenester, må for eksempel være svært viktig for samfunnet. Mange forhold spiller inn, og samfunnsøkonomi aleine blir altfor mekanisk.

Jernbaneverkets standpunkt gir ingen klare regler for hvordan sportildelingen skal skje, og kan lett tolkes som at det beste for samfunnet er det som Jernbaneverket til enhver tid mener er det beste. I praksis vil det nok falle ut til beste for dem som allerede driver jernbanetrafikk i dag. Selskapene får en slags hevd på de ruteleiene de allerede har, såkalte bestefarsrettigheter.

Dessuten vil det være en viss fare for korrupsjon og vennetjenester når reglene kan tøyes i alle retninger. Unibuss-saka, som pågår nå, viser at det også i Norge kan oppstå korrupsjon og forsøk på bestikkelser når et lite utvalg av relativt moderat avlønnede personer skal treffe avgjørelser som betyr titalls eller hundretalls millioner kroner for bedriftene som er involvert.

Tilsynets standpunkt, på den andre sida, blir også vanskelig å praktisere konsekvent, og det av tre grunner:

For det første vil det finnes virkninger av rutetildelingen som ikke lar seg verdsette i kroner og øre, men som det likevel er viktig å ta hensyn til. Det tilsier at det trengs en metode for å behandle slike ikke-prissatte virkninger og vurdere dem opp mot de prissatte virkningene.

For det andre finns det virkninger som kan verdsettes i prinsipp, men som ennå ikke er innarbeidet i samfunnsøkonomiske analyser på en tilfredsstillende måte. Et par av dem – trengsel om bord og pålitelighet – er svært viktige for vurderingen av ruteplanene nettopp i området i og rundt Oslo.

Og for det tredje finns det politiske bindinger og avtaler som vanskelig kan settes til side, sjøl om de ikke gir beste samfunnsøkonomiske resultat. Det gjelder kanskje både avtaler med Samferdselsdepartementet om offentlig kjøp av transporttjenester og avtaler om konsesjon til å drive jernbanetrafikk på konkrete strekninger, i alle fall i den grad slike avtaler ikke bygger på en samfunnsøkonomisk analyse.

I denne striden er det likevel tilsynet som har siste ord. I sitt vedtak av 12. desember 2013 gir de pålegg til Jernbaneverket om å utarbeide kriterier og metode for prioritering av ruteleier når infrastrukturen er overbelastet. Metoden og kriteriene skal ivareta hensynet til transportens betydning for samfunnet. I klartekst betyr det at de vil ha et opplegg for samfunnsøkonomisk analyse som gjør det mulig å verdsette alle viktige virkninger og telle dem sammen, og de ønsker at tildelingen av ruteleier skal foregå i samsvar med resultatet av en slik analyse.

Kanskje enda viktigere: Tilsynet krever at alle togselskapene trekkes med i ruteplanleggingen på samme måte. Dermed må de bli slutt på at det er NSBs langsiktige planer som legger premissene for planen, og det må bli slutt på det spesielle samarbeidsorganet på høyt plan mellom NSB og Jernbaneverket.

Jernbaneverket måtte godta dette, hvilket de gjør i et brev til tilsynet av 2. juli 2014. Men om dette løser problemene, er tvilsomt. Metoden for samfunnsøkonomiske beregninger som de gjør greie for i brevet, er nemlig ikke bare i enkleste laget, men heller ikke helt korrekt, så vidt undertegnede kan bedømme. Videre er den neppe etterprøvbar. Ingen andre enn Jernbaneverkets konsulenter kan trenge skikkelig inn i den, vil jeg tru, langt mindre bruke den til egne analyser. Det trengs et større og mer seriøst arbeid med modellutvikling for at metoden skal bli så god at en unngår unødige konflikter og rettssaker.

Undertegnede har i mange år gått inn for å innarbeide samfunnsøkonomiske vurderinger i ruteplanarbeidet. Det vil ikke bare forbedre ruteplanleggingen, men også de samfunnsøkonomiske beregningene av infrastrukturtiltak, som er helt avhengige av at man ikke nøyer seg med en kjørbar ruteplan med den nye infrastrukturen, men en plan som er mest mulig samfunnsøkonomisk effektiv.

Dersom man ikke vil innføre en form for auksjoner eller trengselsavgifter på sporet, som skissert i Minken m.fl. (1999) eller Kaut m.fl. (2014), vil objektive samfunnsøkonomiske analyser dessuten være avgjørende for å løse konflikter om ruteleier mellom konkurrerende togselskaper. Mer uformelle og mindre etterprøvbare metoder kan kanskje gå når alle selskapene er offentlig eid (i alle fall dersom det er mulig å få inn i kontrakter og avtaler at staten har siste ord ved konflikt), men i det øyeblikk et statlig selskap skal selges, må man ta stilling til hvilke rettigheter som skal følge med, og hvilke muligheter kjøperen vil ha for å trekke staten for retten dersom spillereglene for rutetildeling endres eller det oppstår strid om tolkningen av dem.

Når vil Næringsdepartementet og Samferdselsdepartementet foreta en gjennomgang av dette? Hvor stor innflytelse vil uklarheter på dette området ha å si for prisen, eller til og med for salgbarheten av Flytoget? Hva vil bli gjort for å framskaffe en bedre metode enn den Jernbaneverket nå har skissert? Har dere ikke tenkt over dette, sier dere? Da har dere mye å ta igjen.

For min del er det slett ikke viktig å selge Flytoget. Jeg kan godt tenke meg at det beste er å åpne det for vanlige reisende, som en midlertidig løsning på kapasitetsproblemene inntil en ny tunnel står på plass. Men skal det selges, så gjør det på en slik måte at samfunnsøkonomiske hensyn blir ivaretatt så langt det går, og slik at vi unngår lobbyvirksomhet og rettssaker på grunn av uklare regler.

Referanser:
Flügel, S. (2014) Accounting for user type and mode effects on the value of travel time savings in project appraisal: Opportunities and challenges. Forthcoming in Research in Transport Economics.

Johansen, K.W. og H. Minken (2010) Markeds- og konkurransesituasjonen for tilbringerreiser med tog til Oslo lufthavn Gardermoen. TØI-rapport 1082/2010.

Kaut, M. m.fl. (2014) Socio-Economical Optimal Pricing of Railroad Infrastructure (SOPJI) – Mathematical Model Formulation and Implementation. SINTEF A85243.

Minken, H., T.E. Markussen, O.K. Pütz og H. Samstad (1999) Konkurranse på det norske jernbanenettet. TØI-rapport 429/1999.