Det er slik sett ikke grunn til å forvente mye ny politikk som følge av retningslinjerevisjonen, men det kan jo likevel skje endringer i tiden framover dersom det politiske miljøet gjør retorikk om i handling i større grad enn det vi har sett i de tjue årene 1993-utgaven har vært i virksomhet.

Av ARVID STRAND
Forsker I, Transportøkonomisk institutt (TØI).
ast@toi.no

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har funnet tiden inne til å revidere de vel 20 år gamle rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging. Statsråd Jan Tore Sanner forteller på departementets hjemmeside at  Vi må planlegge for fremtiden med kompakte byer, klimavennlige løsninger og raskere planprosesser.

Hovedgevinsten ved revisjonen ser ut til å være introduksjon i retningslinjene av noen nye ord og begreper, og en mer bydende tekst. Fire verb som oppfordrer i ulik grad er kan, bør, må og skal. Jeg vil tro at, blant disse, gir skal og må klarere marsjordre enn bør og kan. Den nye retningslinjen har, i tilfelle, en forsterket bruk av de to mest bydende verbene – en økning fra 47,2 til 56,6 prosent.

Kompakte byer er ett av de nye begrepene¹; innfartsparkering et annet. Andre nye begreper i retningslinjesammenheng er innsigelse og statlig plan.

Begreper som fortetting og transformasjon fantes heller ikke i utgaven som nå pensjoneres. Det påpekes at potensialet for dette (fortetting og transformasjon) bør utnyttes før nye utbyggingsområder tas i bruk. Nye utbyggingsområder bør styres mot sentrumsnære områder med mulighet for utbygging med mindre arealkonflikter. Nytt er det også at i områder med stort utbyggingspress bør det legges til rette for arealutnyttelse utover det som er typisk. Samtidig bør hensynet til gode uteområder, lysforhold og miljøkvalitet tillegges vekt, i tråd med statlige normer og retningslinjer.

Påpekningen fra 1993 om at økt konsentrasjon av utbyggingen i byggesonene i by og tettstedsområder ikke bør gå ut over muligheten for å bevare grøntstruktur, biologisk mangfold og de estetiske kvalitetene i bebygde områder, synes å være svekket med de nye formuleringene.

Jordvernet synes også svekket. Slikt vern er gitt få ord i de nye retningslinjene. Det heter enkelt, greit og ganske svakt sett med jordvernøyne:

Det er nødvendig å ta vare på god matjord, men jordvernet må balanseres mot storsamfunnets behov.

Viktig å observere er imidlertid signalet om at potensialet for fortetting og transformasjon skal være kartlagt før verdifull jord omdisponeres. Her er en knagg å henge en eventuell innsigelse på.

Det er verdt å merke seg at bolig er kommet inn i retningslinjenes navn, men boligspørsmål inntar ikke en sentral plass i disse. Det heter riktignok at planleggingen skal legge til rette for tilstrekkelig boligbygging i områder med press på boligmarkedet, med vekt på gode regionale løsninger på tvers av kommunegrensene. Det skal bli interessant å følge med på hvordan denne formuleringen blir fulgt opp.

Bolig er trolig tatt inn i tittelen som et supplement til arealbegrepet. Men da kunne kanskje næring også fortjent en plass? Lokaliseringen av så vel bolig som næring har betydning for transporten, som fortsatt er retningslinjenes sentrale anliggende å få gjort noe med utviklingen av. Et sentralt element er her handelens lokalisering. De siste årenes diskusjoner om bysentrenes svekkede stilling som handelssted, har trolig medført at lokalisering av handel er eksplisitt nevnt i 2014-utgaven av retningslinjene. I 1993 var handel en uspesifisert del av privat servicetilbud, men for øvrig er formuleringene stort sett de samme.

Hensikten med retningslinjene er å oppnå samordning av bolig-, areal- og transport-planleggingen og bidra til mer effektive planprosesser. Det siste leddet er nytt. Det må trolig ses som et nedslag i retningslinjene av den blå-blå regjeringens stadige understreking av å få til, nettopp, mer effektive planprosesser. Ordet effektiv ble benyttet fem ganger i 1993 – om ressursutnyttelse, trafikkavvikling, transport og samordning – mens begrepet opptrer ni ganger i 2014-versjonen – om planprosesser, arealutnyttelse, kollektivtilbud og effektive løsninger for transportsystemet, i tillegg til de nevnte ordsammenstillingene fra 1993.

Jeg velger å lese introduksjonen av muligheten for hyppigere bruk av statlig plan ved særskilt prioriterte samferdselsprosjekter (6.8) som et ledd i arbeidet med å få til mer effektive planleggingsprosesser. Presiseringen av at innsigelser skal avgrenses til konflikter med nasjonale eller vesentlige regionale interesser kan leses inn som del av det samme. En sentral del av den gamle retningslinjens funksjon har vært å tjene som grunnlag for å rette innsigelse mot planer. Et interessant spørsmål er om det blir færre innsigelser med de reviderte retningslinjene?

Som i 1993, skal tilrettelegging for kollektive transportformer prioriteres. Erfaringene fra de siste 20 årene er imidlertid at det må mer til enn positive utsagn i en retningslinje. Spørsmålet er hvordan denne prioriteringen vil følges opp administrativt og politisk i årene framover.

Høyere prioritet signaliseres også når det gjelder tilrettelegging for sykkelbruk. Det synes å være en klar verbal styrking av betydningen av det å gå og sykle, men fortsatt er det tafatthet ute og går. Da NVII ble lagt fram i 1977, ble det målsatt at landets byer og tettsteder med mer enn 5000 innbyggere skulle ha etablert sammenhengende gang- og sykkelvegnett innen 1985. I 2014-retningslinjene er det utarbeiding av planer for slike sammenhengende nett som fortsatt gjelder – i bør-form. Når ser vi satsing på sykkel i terrenget, ikke bare i form av målformuleringer og planer?

Det sies ingen ting om vegbygging i retningslinjene, men de gamle retningslinjenes § 3.5 om å vurdere på lik linje alternativer til økt vegkapasitet når kapasitetsproblemer oppstår i vegsystemet, har fått ny utforming:

Ved behov for økt transportkapasitet skal mulighetene for å løse transportbehovet med et effektivt kollektivtilbud og bedre tilrettelegging for sykkel og gange utredes.

Et grunnleggende premiss for prioriteringen av kollektivtransport og sykkel er selvfølgelig klimaforlikets formuleringer om at veksten i persontransporten i byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Jeg konstaterer, med beklagelse, at retningslinjene ikke har foretatt en språklig forbedring av det underlige uttrykket sykkel og gange; for eksempel ved å bytte det ut med til fots og med sykkel.

Det er foretatt omfattende endringer i paragrafene som er presentert under overskriften Retningslinjer for samarbeid og ansvar for gjennomføring. Viktigst synes å være nedtoningen av fylkeskommunens rolle. I 1993 het det at Fylkeskommunen bør ha en sentral rolle som initiativtaker og pådriver i denne samordningen. I noen områder kan det være aktuelt også med samarbeid på tvers av fylkesgrensen. I 2014 er den sentrale rollen til fylkeskommunen fjernet, og det heter bare at Fylkeskommunene skal legge retningslinjene til grunn ved utarbeidelse av regionale areal- og transportplaner, ved sin medvirkning i den kommunale planleggingen og som kollektivtransportmyndighet og vegeier.

Hva blir så noen sentrale konklusjoner vi kan trekke av dette?

• Begreper som kompakt by, fortetting, transformasjon, innfartsparkering, innsigelse og ikke minst statlig plan antyder en tilsiktet retning på utviklingen både fysisk i byene og i måten å få til en endret utvikling på.
• Kollektivtransporten er mer fokusert i den nye utgaven. Det bør ligge en åpning for mer, og mer effektiv, innsats i å sikre en bedre kollektiv infrastruktur i de større byene ved hjelp av statlig plan enn ved det som tilbys ved det forhandlingsorienterte, litt sløve, redskapet Helhetlige bymiljøavtaler.
• Behovet for å legge til rette for mer sykkelbruk er også understreket sterkere, mens behovet for jordvern og fylkeskommunens rolle synes nedtonet.
• Strukturen i retningslinjenes tekst er bedre. Ingen ord er fjernet fra overskriftene, men de er fordelt på seks hovedoverskrifter mot tidligere fire.
   

Avslutningsvis bør det nevnes at retningslinjene anser at rammene for utbyggingsmønster og transportsystem bør, som før, fastsettes i regionale planer (i 1993 spesifisert til fylkesdelplan). Det bør også nevnes at retningslinjenes virkningsområde ser ut til å være utvidet. I 1993 var retningslinjeforfatterne først og fremst opptatt av byene og tettstedene. I 2014-utgaven slås det fast at retningslinjene skal gjelde for hele landet. Da blir det også nødvendig med presiseringer om at det kan planlegges for et mer differensiert bosettingsmønster i områder med lite utbyggingspress, og hvor lokale myndigheter vurderer det som nødvendig for å øke attraktiviteten for bosetting. Vi oppfordres med andre ord ikke til å bygge kompakt over alt i vårt vidstrakte land. Takk for det!

1) Kompakte byer og reduksjon av transportbehovet er for øvrig noe som bør fremmes, ikke som skal eller må fremmes.