Bytransport i utakt med politiske mål

Foto: F. Dahl

AV ODDGEIR OSLAND OG ARVID STRAND

Og kunnskapen vår om effektene av det siste tiårets statlige innsats for økte kollektivandeler og redusert bilbruk, er begrenset. Det er nok å ta fatt i for regjeringen dersom den ønsker en kursendring i bytransportpolitikken.

Det er gått femten år siden Rikspolitiske retningsliner for samordnet areal- og transportplanlegging (RPR-SAT) ble utformet og dannet grunnlaget for areal- og transportplanleggingen i Norge. Siktemålet var å redusere veksten i transportomfanget i byer og tettsteder og øke andelen transport utført med såkalt miljøvennlige transportmidler.

Forskningsprogrammet LOKTRA (Lokal transport og arealpolitikk) skulle legge det kunnskapsmessige grunnlaget for en slik politikkomlegging.LOKTRA ble avsluttet og formidlet i popularisert form for to regjeringsperioder siden (Hompland 2001), og det ble presentert forslag for å forbedre organisering og virkemiddelbruk for å nå målsettingene for bytransportpolitikken (Nielsen m. fl. 2000).

Ikke som forutsatt
Siden lanseringen, har utviklingen i liten grad vært i tråd med målene bak RPR-SAT. Transportmengden fortsetter å øke, og transportmiddelfordelingen på landsbasis og i byene og tettstedene våre har ikke gått i retning av at en større andel av transporten avvikles til fots, med sykkel eller kollektivt. Politikken har altså ikke hatt de ønskede virkninger.

Hva har så sentrale myndigheter gjort for å realisere målene for bytransportpolitikken i denne perioden – og hvordan står dette i forhold til rådene fra LOKTRA? Vi kan ikke svare uttømmende, men her er noen observasjoner.

Det er i første rekke Samferdselsdepartementet (SD) og Miljøverndepartementet (MD) som har ansvar for den samordnede areal- og transportpolitikken. Et tilbakevendende grep i MDs strategi er bruken av programmer basert på kunnskapsspredning og seminarvirksomhet. Miljøbyprogrammet som varte fram til 2000 har nå fått sin avlegger i ”Framtidens byer”. Effektene av slike programmer er i liten grad evaluert. Hovedrapporten med erfaringer og anbefalinger fra Miljøbyprogrammet (MD 2000) slo fast at ”en årsak til at man ikke lykkes med å øke andelen miljøvennlig transport, er dagens institusjonelle ordninger med delt ansvar for arealpolitikk, kollektivtransport og hovedveger” (…) og ”at satsing på kollektivtransport, gang- og sykkeltrafikk må ses i sammenheng med byutvikling og vurderes mot vegbygging.” 

Framtidens byer er foreløpig siste etappe i denne programvirksomheten fra MDs side, men uten at vi kan se at organiseringen av den nye satsingen griper fatt i konklusjonen fra forrige program gjengitt ovenfor.

MDs andre type virkemiddel er de juridiske: Lover og reguleringer.  Departementet har kommet med nye forskrifter om konsekvensutredninger i Ot. prp. nr. 47 (2003-2004), og rikspolitiske bestemmelser om kjøpesenterstopp, først fra 1. februar 1999 til 1. feb. 2004, senere fra 1. juli 2008 med en varighet på inntil 10 år. Ny planleggingslov ble også vedtatt 27. juni 2008 og skal tre i kraft sommeren 2009. Gjennom innsigelsesinstrumentet i plan og bygningsloven behandler MD årlig en rekke saker hvor kommunenes planer om utbygging strider mot statlige signaler og retningslinjer; blant annet signaler som dem i RPR-SAT. Hvilke virkninger endringene i reguleringer har hatt, vet vi mindre om. Dette skyldes dels manglende evaluering, og dels at de ikke har virket særlig lenge.

SDs initiativer og virkemidler har en noe annen profil. En hovedtype virkemiddel SD tar i bruk overfor bykommuner, er belønninger og endrede insentiver. I 2004 initierte SD belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene. Ordningen er gjennom årene blitt gradvis styrket gjennom økte bevilgninger og utvidet til å gjelde flere byer. En annen viktig insentivendring kom med Ot. prp. nr. 15 (2007-2008), der det ble åpnet for å benytte bompenger til drift av kollektivtransport.  SD har også forsøkt organisasjon som virkemiddel, gjennom forsøket med alternativ forvaltningsorganisering i by 2004-08. En hovedmodell var å gi økt ansvar for transportpolitikken til bykommuner, en annen var økt bruk av avtaler i bytransportpolitikken.

Både belønningsordningen og forsøket med alternativ forvaltningsorganisering i by er evaluert, og evalueringene bør sees i sammenheng. Det er et relativt robust hovedfunn at endrede insentiver og nye organisasjonsmodeller har medført økt satsing på kollektivtransport, men ikke ført til en vesentlig omprioritering i retning av tiltak som skal redusere bilbruken (Norheim m. fl. 2007, 2008). Bruken av avtaler i bytransportpolitikken har ikke ført til de ønskede resultater når det gjelder å ta i bruk virkemidler for å redusere bilbruken. Likevel har dette fått status som riktig strategi i deler av forvaltningen, uten synlige tegn på at en søker å forbedre svakhetene ved disse avtalene (Osland og Leiren 2008).

Ingen bruker pisken
De to departementene bruker altså ulike typer virkemidler. Spissformulert: SD bruker gulrøtter og MD preker, men ingen av dem bruker pisken.

Tenkingen bak RPR-SAT var og er at det trengs samordning av en rekke virkemidler om en vil nå mål om å få ned transportmengden og endre transportmiddelfordelingen. Vårt inntrykk er at de to departementene i liten grad samarbeider, selv om vi finner en kime til samarbeid i den siste programsatsingen fra MD; Framtidens byer, gjennom signaler på programmøte 24. september 2008. SD signaliserte at belønningsordningen ville være det viktigste tilbudet fra departementet til byene, samt at SD vil sikre formell tilknytning til Statens vegvesen og Jernbaneverket (MD 2008).

De initiativene vi har beskrevet ovenfor, er på mange måter i samsvar med de forslagene som ble fremmet i synteserapporten fra LOKTRA (Nielsen m. fl. 2000). Denne rapporten fremmet imidlertid også flere forslag som i liten grad er blitt fulgt opp – eller der nåværende status synes noe uavklart.  Noen eksempler:

På virkemiddelsiden er det mest framtredende at enkelte sentrale virkemidler for redusert biltrafikkvekst ennå ikke er tatt målrettet i bruk, som køprising og parkeringspolitikk. Dette er definert å være lokale ansvarsområder, men avgjørende er også hva sentrale myndigheter gjør for å fremme slike tiltak. De har gjort lite i parkeringspolitikken. De har tatt initiativ for å fremme bruken av eksempelvis vei-/køprising lokalt gjennom belønningsordningen, men uten resultater.

Mer avgjørende er det trolig at vi i hele denne perioden har beholdt en finansieringsstruktur som gjør det rasjonelt for lokale aktører å arbeide for statlig eller bompengefinansierte infrastrukturutbygginger – ikke minst veiutbygging.  Den pågående prosessen rundt Oslo-pakke 3, svekker ikke en slik konklusjon.

Veibygging i by- og tettstedsområdene endrer konkurranseforholdet mellom transportmåtene. Manglende koblinger mellom arbeidet med å etablere restriktive tiltak for privatbilistene i form av parkeringsrestriksjoner og køprising, og bestrebelsene på å få til stadig bedre og mer kapasitetssterke veianlegg i byene, er trolig et hinder for å redusere veksten i privatbiltrafikken. Det generelle bildet synes å være at utviklingen i transportsystemet bidrar til at konkurranseforholdet mellom privatbiltransport og kollektivtransport stadig endres i favør av førstnevnte.

LOKTRA-rapporten hadde også klare forslag til organisatoriske endringer. Det ble blant annet fremmet forslag om å styrke kunnskapsgrunnlaget og å etablere et ”kollektivdirektorat” med ansvar for å gjennomføre en helhetlig nasjonal politikk for kollektivtransport på tvers av transportmidler og administrative grenser. Forslaget ble ikke fulgt opp. Noen vil kanskje argumentere for at Vegdirektoratet har fått - og har fylt - en slik rolle de siste ti årene som følge av at etaten fikk ansvaret for å være faglig rådgiver for Samferdselsdepartementet på veg-, vegtrafikk- og vegtransportområdet, herunder kollektivtrafikk (K. res. 2005).  Vegdirektoratet og vegregionenes utøvelse av dette spesielle ansvaret for kollektivtransport på vei, er ikke evaluert.

Oppsummering
SD har det siste tiåret tatt i bruk endrede insentiver og organisatoriske forsøk for å medvirke til en mer miljøvennlig transportpolitikk i by. Men evalueringer viser at disse tiltakene har vært utilstrekkelige, noe som blant annet må sees i sammenheng med stabiliteten i den generelle finansieringsstrukturen og politiske preferanser og politiske koalisjoner lokalt.

Annerledes formulert: Mindre forsøk endrer ikke på tunge strukturer. Trolig er også veibudsjettenes effekter på utviklingen av transportomfang og transportmiddelfordeling ofret for liten oppmerksomhet i lys av rikspolitiske målsetninger.

MDs tiltak for mer miljøvennlig bytransport har en annen profil enn SDs. I MD er det ikke endring i insentiver og organisasjon som er hovedstrategien, men kunnskapsspredning, konsekvensutredninger og lovendringer. Men vi vet mindre om effektene av disse tiltakene.

Det vi kan konstatere, er at måloppnåelsen på området er svak. Ti år etter LOKTRA er noen forslag fulgt opp, mange er det ikke. Dersom nasjonale politiske myndigheter ønsker å realisere målene for bytransportpolitikken, kan det være bryet verdt å se på forslagene en gang til.

Litteratur:
Hompland, Andreas (red.) 2001: Byens veier. Lokal transport- og arealpolitikk. Fagbokforlaget

Kongelig resolusjon 2005: Instruks for Statens vegvesen. Fastsatt 25. mai 2005

Miljøverndepartementet 2000: Utvikling av miljøbyer. Erfaringer og anbefalinger fra Miljøbyprogrammet. Hovedrapport august 2000

Miljøverndepartementet 2008: Framtidens byer. Møte med hovedkontakter, koordinatorer og nettverksledere 24.09.08

Nielsen, Gustav, Njål Arge, Tor Lerstang, Bjørn Moen og Arvid Strand 2000: Mer effektive institusjoner og bedre planlegging. Synteserapport nr. 3 fra forskningsprogrammet Lokal transport- og arealpolitikk (LOKTRA). Norges Forskningsråd.

Norheim, Bjørn m. fl. 2007: Evaluering av belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk. Urbanet analyse og Norconsult

Norheim, Bjørn m. fl. 2008: Forsøk med alternativ forvaltningsorganisering av transportsektoren. Evaluering av forsøkene i Trondheim, Bergen, Kristiansand-regionen og på Nord-Jæren. Urbanet analyse og Nivi analyse

Osland, Oddgeir og Merethe Dotterud Leiren 2008: Forpliktende avtaler: Et godt verktøy i bytransportpolitikken? Samferdsel nr. 4/2008