Anbud i ferjesektoren - en ferd i vanskelig farvann

Av Svein Bråthen og Arild Hervik

Møreforsking Molde har i to omganger evaluert prøveordningen med anbud i ferjesektoren (oppsummert i Hervik og Bråthen 2003). Denne artikkelen oppsummerer erfaringer med anbuds­ordningen og peker på noen viktige utfordringer framover.

Anbudsordningen

I de to anbudsperiodene som har gått, har det vært kjørt prøveanbud på følgende strekninger (fylke og første anbudsår i parentes):

-         Nesna - Levang (Nordland, 1996)

-          Leirvik - Ranavik - Sunde (Hordaland, 1996)

-          Aursnes - Magerholm (Møre og Romsdal, 1997)

-          Hareid - Sulesund (Møre og Romsdal, 2000)

-         Mannheller - Fodnes (Sogn og Fjordane, 1996)

-         Finnøysambandet (Rogaland, 2000)

Stortinget har nå vedtatt å gjøre prøveordningen med anbud permanent, der vedtaket innebærer innføring av anbud i hele riksvegferjedriften. Formelle skritt er tatt for å konkurranseutsette 5 samband. Av disse er 3 under rammetilskuddsordningen og 2 allerede inne i prøveordningen med anbud (fylke og oppsigelses-/fornyelsesdato i parentes):

-          Øksfjord - Hasvik (Troms, juli 2005)

-          Nesna - Levang (Nordland, august 2005)

-          Brattvåg – Dryna - Nordøyane (Møre og Romsdal, jan. 2006)

-          Volda - Folkestad (Møre og Romsdal, juli 2005)

-          Mannheller - Fodnes (Sogn og Fjordane, august 2005).

Det er ikke lagt klare føringer på tempoet i innføring av ordningen, selv om det i statsbudsjettet for 2004 går frem at alle de ca 100 samband skal ut på anbud innen 7-10 år.

Hva kom ut av første anbudsrunde?

Første runde ble karakterisert som vellykket. Samlede kostnadsbesparelser ble beregnet til nesten 80 mill. kr årlig. Tilskuddsøkningen var på knappe 17 mill.kr. Driftskostnadene ble redusert med knappe 19 mill.kr. årlig. For en beskjeden tilskuddsøkning høstet man en betydelig gevinst ved en for staten rimelig fornyelse av ferjeflåten og dessuten en kvalitetsøkning av tilbudet i form av bl a økt kapasitet, nattferjer og økt frekvens.

Det ble ikke gjennomført en fullstendig samfunnsøkonomisk analyse med måling av brukernes betalingsvillighet for redusert reisetid, men gevinstene ble så vidt store i forhold til de økte tilskuddene at anbudsordningen med god margin må regnes som et samfunnsøkonomisk lønnsomt tiltak.

Dette bildet er senere nyansert noe ved at en del av sambandene har vist seg å gå med til dels store tap for selskapene, noe som reduserer det samfunnsøkonomiske overskuddet. Erfaringene indikerer at selskapene har priset risikoen ved å investere i nye ferjer lavt i påvente av at man kan høste en gevinst som eier av ferjer etter anbudsperioden. Det har også kommet kostnadsøkninger (blant annet på mannskaps­siden gjennom lønnsoppgjør) som selskapene ikke fullt ut har tatt høyde for. Anbudskonkurransen viser også at selskapene som hadde konsesjon før anbud, har benyttet sine fordeler med lave kapitalkostnader som konkurransefortrinn. Ved en eventuell videreføring av anbud er det viktig å vurdere betydningen av slike relasjonsspesifikke investeringer (passende ferjer i det aktuelle ferjesambandet men med begrenset alternativ anvendelse) som begrensende faktor for effektiv anbudskonkurranse.

Fare for monopoldannelser

Det er 5 hovedutfordringer framover som en bør ta hensyn til. Den første utfordringen er at vi har fått en sterkere konsolidering i strukturen for ferjerederiene enn forventet. Trusselen om økt anbudskonkurranse har medført at vi nå har relativt få eierkonstellasjoner med tendenser til områdemonopol. Det ene området som peker seg ut, er Rogaland og Hordaland. Kyststripen fra og med Sogn og Fjordane og helt inn i Nord-Trøndelag er det andre området. Selv om det er et visst felles eierskap mellom Fjord1 (Sogn og Fjordane/Møre og Romsdal) og Fosen Trafikklag kan vi pr i dag ikke tale om et rent områdemonopol. Disse selskapene kan i dag betraktes som konkurrenter, men dette kan endre seg. I denne regionen har dessuten TFDS gått inn på sambandet Hareid-Sulesund. Et interessant trekk er at området til Fjord1 hadde 3 av 6 anbudssamband i forrige runde. Av de 5 som det ligger an til å konkurranseutsette i den neste runden, vil Fjord1 ha 3 av 5 samband. Dette selskapet vil derfor i størst grad komme i posisjon til å måtte velge en strategi for å opprettholde sitt områdemonopol mot nye aktører.

Vi har i dag 4-5 eierkonstellasjoner med finansielle muskler til å kunne delta i anbudskonkurransen, og vi kan se konturene av tre større eierkon­stellasjoner, som kan være et tilstrekkelig antall for å få til virksom konkurranse. Det er grunn til å tro at de tre selskapene i nord kan bli til den tredje eierkonstellasjonen. Det er imidlertid en betydelig fare for at områdemonopoler sammen med få aktører kan gi signalspill hvor man forsøker å holde nyetablerere ute og at hvert selskap vinner frem innenfor sitt geografiske område. Generelt påpeker faglitteraturen ut fra erfaringer med anbudskonkurranse i transportsektoren over 20 år at den største trusselen er konsentrasjon og fremvekst av monopolmakt (Hensher m fl 2002).

Vurdering av anbudsstørrelse

Den andre hovedutfordringen vil bli å velge en strategi for hvordan man skal legge opp utvidelsen av anbudsordningen. Et viktig spørsmål er størrelsen på de anbudene som blir lagt ut. Det kan være nettverksfordeler knyttet til å legge ut et antall samband som en pakke innen et geografisk område, framfor å splitte opp i enkeltsamband. Slike nettverksfordeler er blant annet knyttet til felles administrative ressurser, reparasjon og vedlikeholds­rutiner, muligheter for enklere samordning av rutestruktur samt tilgang på reserveferjer. Større pakker vil imidlertid kreve en betydelig egenkapital hos anbyderne, noe som vil begrense antall aktuelle selskaper. Det vil derfor bli en avveining mellom nettverksfordeler og en konkurransesituasjon med anbud på enkeltsamband, der flere aktører vil kunne ha mulighet for å legge inn anbud. Et av de viktige ubesvarte spørsmålene er knyttet til sammenhengen mellom størrelsen på anbudspakkene og omfanget av nettverksfordeler. En lignende problemstilling er drøftet i Hervik m fl (1999) i forbindelse med offentlig kjøp av regionale flyrutetjenester. Utlysning av enkeltsamband som man nå legger opp til, kan på lang sikt gå på bekostning av en kostnadseffektiv samdrift innenfor områder, men vil være det beste virkemiddelet på kort sikt for å skape virksom konkurranse.

Totalanbud kontra driftsanbud

Det tredje forholdet som kan bli viktig, er hvordan man skal begrense problemet med risiko knyttet til det betydelige innslaget av relasjonsspesifikke investeringer. Et nærliggende tiltak for å redusere denne risikoen, er å etablere et statlig eid eierselskap, og der ferjeselskapene kjører rene driftsanbud. For de nye utlysningene hvor man kan bruke ferja som allerede er i drift, kan staten gå inn og kjøpe denne ferja og utlyse driftsanbud. Dette kan imidlertid skape problemer på lengre sikt, blant annet fordi en vil ha en svak kobling mellom eierskap og drift, noe som kan medføre incentiver til et dyrere driftsopplegg. I tillegg vil selve byggingen og utformingen av ferjene kunne være en viktig konkurranseparameter, noe som vi mener blir bedre ivaretatt ved at rederiene selv eier materiellet. Innovasjon og nyskaping vil lett ligge i samspillet mellom utforming av ferja og driftsopplegget. Vi utvikler de beste incentiver til innovasjon med å overlate dette til markedskon­kurransen.

Problemer med risiko knyttet til relasjonsspesifikke investeringer vil lett dominere anbudskonkurransen. En strategi for å komme rundt dette problemet er å legge krav om helt nye ferjer inn i disse første nye anbudene. I flere av de ferjesambandene som nå skal konkurranseutsettes er det relativt nye, tilpassede ferjer hvor vi kan forvente at eierskapet til disse vil gi konkurransefortrinn. Av disse er det to som utlyses på nytt etter en periode med tap, og vi kan forvente at vi her vil få økte subsidier. I 2003 ble ett tidligere anbudssamband som gikk med tap oppsagt av rederiet ved utløp av anbudsperioden og i reforhandlet ny kontrakt er nå tilskuddene mye høyere. Kontrahering av fire nye gassferjer kan være en strategi for å frigjøre ferjer som kan inngå i anbudskonkurransen gjennom statlig initierte utviklings­kontrakter på nye typer materiell. Dersom dette skjer på Sør-Vestlandet kan frigjorte ferjer inngå i anbudskonkurransen på de fem relasjonene som alle ligger lenger nord. Spesielt for Fjord1 kan dette oppfattes som konkurransevridende, men det vil kunne skape virksom konkurranse.

Like internasjonale rammebetingelser

Den fjerde hovedutfordringen er knyttet til om man vil få flere utenlandske eller andre norske selskaper til å delta i anbudskonkurransen, og hvilke rammebetingelser som vil gjelde. De nye retningslinjer fra EU om rederibeskatning som vil gjelde fram til 2011 og som innføres i mange land, gir utenlandske rederier helt andre rammebetingelser med å konkurrere fra sitt register. Anbudsutlysingen kan kreve at de utenlandske sjøfolkene skal være ansatt med norske tariffer, men vi vil måtte godta rammebetingelsene til andre flaggstater innenfor EU.

Nettolønnsordningen er den mest sentrale rammebetingelsen som kan skape ulike konkurransevilkår. I NOR-registeret har nå offshorerederiene og utenlandsferjene nettolønns­ordninger som i de fleste EU land. Dette kan gi betydelige utfordringer i konkurranse med EU-baserte rederier som har nettolønn for ferjerederier. Norske rederier har incentiver til å velge utenlandsk flagg med utenlandske rammebetingelser når de konkurrerer om norske anbudssamband. Med effektiv konkurranse vil vi kunne oppleve at et nullskatteregime i sin helhet blir veltet over i tilsvarende lavere tilskudd til ferjesektoren. Dersom rederier fra land med nettolønns­ordninger bidrar til å redusere tilskuddene i norsk ferjesektor, så behøver vi i utgangs­punktet ikke å ha oppnådd noen effektiviseringsgevinst, men en omfordeling fra vedkommende land og til norske skattebetalere. Vi står dermed ovenfor en internasjonal fordelingsvirkning. Uten en tilsvarende ordning kan Norge imidlertid risikere en betydelig reduksjon i antall norske sjøfolk. Samtidig kan presset på å få nettolønnsordninger for flere konkurranseutsatte sektorer øke. Med et gjennom­snittlig antall på 7 – 10 samband årlig ut på anbud i de kommende årene, kommer man imidlertid ikke utenom å diskutere dette spørsmålet selv om nettolønn klart bryter med nøytralitetsprinsippet i skattesystemet. For alle ferjerederier samt for Hurtigruta vil dette angå rundt 5000 sjøfolk og provenyeffekten av nettolønn vil dreie seg om rundt 500 mill kr i skattelette.

Anbud eller ”skjønnhetskonkurranse”?

Den femte hovedutfordringen gjelder utformingen av spillereglene på hvem som vinner anbudene. Ut fra økonomisk teori vil nettoanbud være å foretrekke der det er spesifisert fra anbudsmyndigheten kvaliteten på ferjetilbudet, og der selskapene har ansvar for markedssiden og vinneren er den med laveste neddiskonterte subsidiebehov. Et viktig virkemiddel i så måte er at dagens adgang til lokale takstavvik i ferjesektoren blir benyttet i større grad. Utlysninger med spesifisert kvalitet på driftskonseptet fra anbudsmyndigheten står i motsetning til ”skjønnhetskonkurranser”, der selskapet som en del av anbudet også spesifiserer hvordan tjenestene skal utformes.

"Skjønnhetskonkurranser" har vært brukt for å fordele frekvenskonsesjoner i telesektoren i Norge i motsetning til andre land som hadde ren priskonkurranse. Skjønnhetskonkurranse er en form for anbudskonkurranse, hvor man konkurrerer langs mange flere dimensjoner enn i ren priskonkurranse. I telesektoren har frekvenstillatelser blitt betalt i form av en forsert utbygging, og/eller utbygging i større eller mer ønskelig geografisk område, sett fra myndighetens side. Parallellen til ferjesektoren er at rederiene i kamp om konsesjoner gir en tilbudspakke bestående av antall ferjer, størrelse og hastighet på materiell, avgangsfrekvens, takstutforming mv. Hovedproblemet med denne konkurranse­formen er at man lager mer uklare spilleregler for konkurransen som både kan føre til at vi ikke får frem det samfunnsøkonomisk mest effektive konsept, og at det kan bli strid om utfallet av konkurransen (Sunnevåg 2002). Når vi er på vei inn i en periode med mange anbudskonkurranser er det desto viktigere at vi følger enkle spilleregler med gode incentiver for effektiv anbudskonkurranse.

Det nærmeste vi har kommer en konkurranse om selve tjenesteutformingen i ferjesektoren, er konsesjonen for Horten-Moss, der konkurranseparametrene vesentlig har vært knyttet til takster og avgangsfrekvenser. En skjønnhetskonkurranse vil kunne favorisere enkelttilbydere ut fra andre hensyn enn beste samfunnsøkonomi f eks hensynet til nasjonale arbeidsplasser i leverandørindu­strien. Ut fra økonomisk teori vil den beste løsningen være å spesifisere anbudene klarest mulig på forhånd, slik at driftsbetingelser og krav til ferjemateriell er gitte størrelser, og at en vurderer incentivkontrakter for å ivareta den nødvendige langsiktige fleksibiliteten i markedstilpasningen. Det systemdesign som man blir invitert til å gi bud på, bør fastsettes på bakgrunn av samfunnsøkonomiske analyser.  Å verdsette alle effektene av en anbudskonkurranse i en samfunnsøkonomisk analyse er ingen enkel faglig oppgave. Vi mener likevel at slike analyser er nødvendige for å forstå hva vi oppnår i anbudskonkurransen. I tillegg bør en se på statsfinansielle konsekvenser og regionalpolitiske forhold.

Tilskudd øremerket enkeltsamband

I den videre prosess bør man organisere tilskuddene slik at de knyttes opp til enkeltsamband, og ikke til selskapet som helhet. Selskapene må derved utarbeide robuste sambandsregnskaper, som legges til grunn for evaluering av tilskudds­behovet. Det er i enkeltsamband at man utfører den oppgaven det offentlige betaler for, og derved bør tilskuddsbehov og kvalitetsparametrene synliggjøres sambandsvis. For å ha en referanseramme å stille anbuds­prosessen opp mot, bør man også utvikle en referanseramme i et analyse­prosjekt som sier noe om optimale tilskudd og optimal ferjekvalitet, målt ut fra markedets betalingsvillighet. Denne typen analyseprosjekt er gjennom­ført for kollektivtrafikk i byer, og man burde også lage et tilsvarende prosjekt for ferjesystemet. Dette vil være et velegnet virkemiddel for å få frem de samfunnsøkonomiske gevinstene av tilskuddene, som grunnlag for å drøfte kvalitetsdimensjonering.

Referanser

Hervik A, F Ohr og S Bråthen (1999). Finansiering av regional luftfart. En problemdrøfting av momenter knyttet til en regionalisering av anbudsansvaret. Rapport 0095, Møreforsking Molde.

Hervik A og S Bråthen (2003). Strategier for anbud i ferjesektoren. Rapport 0306, Møreforsking Molde AS.

Sunnevåg K J (2002). Frekvensallokering i Norge - er teori og praksis på bølgelengde? Økonomisk Forum nr. 3.

Hensher DA, O Hauge, J Preston, D van der Velde, C Nash, K Jansson, R Macário, G Mills, J Gale, K Bedringas and A Hervik  (2002): Competition and ownership in land passenger transport: the 7th International Conference. Transportation Review vol 22 no 3.