An offer you can't refuse... Om utvikling av bompakker i norske byområder

Av Oddgeir Osland og Jon Terje Bekken

I 1986 ble det for første gang etablert en bomring rundt en norsk by – Bergen. Siden den tid har bompengefinansiering av ulike tiltak innenfor samferdselssektoren skutt fart. I dag er over 1/3 av riksveginvesteringene finansiert av bompengeselskapene. Det aller meste av bompengebetalingen skjer i de store byene. Oslo står alene for nær­mere 1/3 av de årlige innsamlede bompengene (2003). Denne utviklingen, og særlig utviklingen i de fire største byområdene, er tema i flere prosjekt ved TØI og inngår blant annet i POT-prosjekter (Program for overordnet transportforskning) finansiert av Samferdselsdepartementet. Denne artikkelen bygger på en studie av innholdet i og bakgrunnen for bompakkene i de norske byområdene (Bekken og Osland 2004).

Det startet i Bergen – Machiavelli og vegkontoret

For at vesentlige endringer skal gjennomføres må anledningen by seg – det som vi med statsviteren Bo Rothstein kan omtale som en formativ periode, da det er mulig å endre selve rammebetingelsene og spillereglene for politikk og politisk prosesser. To ytre forhold var til stede i Bergen tidlig på 1980-tallet som gjorde at en slik anledning oppstod. For det første var det omfattende køproblemer i byen. Bilene stod i stampe i rushet og noe måtte gjøres. I tillegg var de i en finansiell klemme. Ved inngangen til åttiårene var bakrusen fra motkonjunkturpolitikken fortsatt i blodet på stortingspolitikerne og reduksjon i veksten i offentlige utgifter var blitt et mantra. Det var derfor lite håp om ekstraordinære statlige midler for å få bygd de veiene som vegkontoret mente kunne løse problemene. Et indre, relasjonelt forhold må også ha vært til stede lokalt: Et tillitsforhold mellom sentrale personer i Bergenspolitikken og sentrale personer på Hordaland vegkontor. Når vegkontoret inviterte sentrale politikere i det som skulle utgjøre den dominerende koalisjon bak bomringen (Høyre, Kristelig Folkeparti og Arbeiderpartiet) til uformelt møte, så kunne de stole på at de strategier som der ble lagt senere ble fulgt opp – med den nødvendige diskresjon.

Dette fører oss over på den andre grunnforutsetningen for vesentlige viljesbestemte endringer: Handlekraft. Initiativet må gripes, situasjonen defineres og løsningen formuleres. Plansjef Arild Eggen og vegsjef Josef Martinsen ved Hordaland vegkontor formulerte det slik: Køproblemene kan løses. Vi har planene, men mangler pengene. Med nåværende bevilgningstakt vil det ta tretti år å få et tjenlig veinett. Men vi har en plan for hvordan vi kan skaffe pengene. Løsningen er en bomring med tilsvarende ekstrabevilgninger fra staten.

De politiske triumviratet sluttet opp om ideen Nå gjaldt det å vinne befolkningen, i det minste tilstrekkelig til at de politiske omkostningene (i form av velgerflukt) ikke ble for store. Grepet var tett kobling mellom konkrete prosjekter og finansiering.

Disse to elementene; anledningen og handlekraften, Fortuna og Virtue har siden den store italienske maktteoretiker, Machiavelli, vært løftet fram som sentrale elementer i maktutøvelse og endring. Et tredje element blir ofte glemt: Fundamentet, i form av grunnverdier som kan aktiveres - av normer som kan representere bærebjelker for endring. Det fundament som vegkontoret i Hordaland og politikerne i Bergen by kunne bygge på, var en lang norsk tradisjon med bomveier, en ordning som ikke minst hadde vært benyttet i Bergensområdet.

Det nye var altså en bomring, og med stortingets aksept for bomringen i Bergen var rammebetingelsene og spillereglene for veipolitikken i norske byområder endret. Bompenger kunne innkreves i ringer rundt byer uten omkjøringsveger og det var en aksept for at ekstraordinær trafikantbetaling skulle utløse ekstraordinære statlige midler (i Bergen forstått som ”krone-for-krone-prinsippet”).

Bomringer etableres i alle større byområder – og blir et springbrett også for kollektivtiltak.

Siden den tid har det blitt etablert bomringer i mange byområder. Først ute, og avgjørende for den videre utviklingen var etableringen av Oslo-pakke 1, en prosess som er utførlig beskrevet av Sørlie (2000). Her kan en, i mindre grad enn i Bergen, identifisere én sentral aktør og pådriver. Prosessen bak Oslo-pakke 1 er et komplekst samspill mellom faglig-administrative og politiske aktører, på tvers av forvaltningsskiller og nivåer Noen av betingelsene er imidlertid like: Også her, i enda større grad enn i Bergen, var det køproblemer. Det eksisterte det som Langmyhr (1997) i sin studie av framveksten av slike bompakker, har omtalt som en lokal kriseforståelse. En klarte også å få fram en hovedplan for veiutbyggingen som fikk bred tilslutning. Et nytt moment var kommet til, Bergensmodellen virket forløsende gjennom prinsippet om at ekstraordinær trafikantbetaling skulle utløse ekstraordinære statlige midler. Men slående er altså kompleksiteten og skjørheten i en tiårig prosess fram til oppstarten i 1990, og de kompromisser og allianser som driver fram en pakke som får lokal aksept både i Oslo og Akers­hus, med et  kompromiss om fordeling av investeringene.

Også ved etableringen av bomringen i Trondheim (1991) spilte det lokale vegkontoret en sentral rolle, med Bergen som modell. Men, en ny dynamikk i form av konkurransesituasjonen i forhold til andre byer og regioner når det gjelder andel av sentrale budsjetter begynner å bli mer framtredende. Denne kan beskrives som et skifte fra å ”kjøpe seg fram i køen” til redsel for å havne bak dersom en ikke tar i bruk finansiering lokalt. Etablering av bompakker får i økende grad karakter av å bli ”et tilbud en ikke kan si nei til.” 

For de nye pakkene, som Oslo-pakke II, Nord-Jæren pakken og Bergensprogrammet blir også et nytt forhold tydelig: De etablerte bompakkene er finansieringsordninger som nye aktører søker å knytte nye prosjekter til – nå også store symbolprosjekter for investeringer i kollektivtransport. For innholdet i prosjektene er endret over tid – og vi finner forskjeller mellom byområder og prosjekter etablert i ulike perioder:

Innholdet i pakkene – variasjon og fellestrekk.

I diskusjonen og grunnlaget for å få til de ulike bompengeordningen er belastningen for trafikantene et viktig moment. Her har det etter hvert blitt flere forskjellig ordninger. Tabellen under viser hvordan takstene, rabattordningene og belastningen er blitt tilpasset lokalt.

Tabell 1: Sammenstilling av innkrevingsordningen og bompengebelastning pr 31.12.2002, personbil.

[1] Tar utgangspunkt i maksimal belastning pr mnd i rush. Kilde: TØI-rapport 733/2004

I tillegg til variasjonen i trafikantbelastning finner vi over tid en klar utvikling i retning av sterkere satsing på kollektivtransport innenfor pakkene. Innholdet i de ulike pakkene er oppsummert i tabellen under.

Tabell 2: Oppsummering av innholdet i pakkene

TØI-rapport 733/2004

Utvidet legitimitetsgrunnlag

Mens de første bom­pakkene fikk oppslutning i kraft av at de var rene veipakker og nettopp med forankring i at dette var formålet, er pakkene i økende grad blitt begrunnet med at de også går til andre formål som kollektivtransport og miljøtiltak. Slik utvides legitimitetsgrunnlaget for å vinne bredere oppslutning. Denne utvidelsen re­presenterer svekker imidlertid også oppslutningen hos de politikere og velgere som bygde sin støtte til bompakken på at det var en veipakke, med klar kobling mellom betaling og prosjekt.

Fordelingshensynet og ulike varianter av ”rettferdighets” eller ”rimelighetsvurderinger” påvirker innholdet i transportpakkene på de fleste områder og i de fleste faser av beslutningsproses­sen. Dette gjelder både spørsmål om regional ”rettferdighet” (som fordelingen mellom Oslo og Akershus og rabattstrukturer), spørsmålet om byrdefordeling mellom trafikant og politiske myndigheter der det er blitt etablert en norm om spleiselag mellom lokale bidrag (bompenger) og staten. De nyere pakkene innebærer at det ekstraordinære tilskuddet ikke utelukkende kommer over vegbudsjettet. Også ekstraordinære jernbanemidler blir tatt med.

Den underliggende normen i beslutningsprosessen kan formuleres som en forhandlingsbasert legitimitet basert på positiv nettonytte for alle aktører. Med andre ord: Legitimiteten er basert på at alle skal ”tjene” på det. Dersom de lokale aktørene blir enige, er det mulig for dem å få ekstraressurser fra trafikantbetaling. Dette er en beslutningssituasjon der hver aktør som er nødvendig for å få til lokal enighet, har vetorett. Det rasjonelle for hver enkelt aktør vil da være å bare støtte prosjektet dersom deres egen nettonytte er positiv. I økonomisk forstand ved at en får økte andeler av investeringer som en ellers ikke ville fått, og politisk ved at en synliggjør for velgere og trafikanter at nettonytten har vært positiv. Denne beslutningssituasjonen kan forklare flere særtrekk ved bompengeordningene.

ü     Øremerking og prosentdeling viser til behovet for trygghet på og synliggjøring av at hver aktør har fått sin del.

ü     Større symbolske prosjekter som aktørene har eierskap i.

ü     Få eller ingen tiltak med lokalpolitiske eller økonomiske kostnader for aktøren.

Dette forklarer også en av de sentrale observasjoner vi har gjort i vår undersøkelse. De etablerte pakkene har skapt en dynamikk der stadig flere aktører og saksområ­der kobles på. Spissformulert som hypotese: Transportpakkene er ikke bare i økende grad en alternativ finansieringsform – de representerer også i økende grad en alternativ beslut­ningsarena. Spesifiseringen og undersøkelsen av denne hypotesen vil være av interesse å forfølge i videre undersøkelser om temaet.

Kilder:

Bekken, Jon-Terje og Oddgeir Osland 2004. ”An Offer you can’t refuse” – Innføring av bomringer i norske byområder. TØI rapport 733/2004. Oslo: Transportøkonomisk institutt.

Langmyhr, Tore 1997. Vegprising som planleggingsutfordring. Dr. Ing avhandling 1997:121. Institutt for samferdselsteknikk.  IST-rapport 1997:6, NTNU, Trondheim

Sørlie, Ivar 2000. Bomringen i Oslo - bakgrunn, beslutningsprosess, implementering. Oslo kommune, byrådsavdeling for miljø- og samferdsel.