Mer vegkapasitet i byene gir mer trafikk

Flere og lengre tunneler under Oslo kan føre til at flere må stå lengre i kø under jorden – i tillegg til at sikkerhetsproblemene øker. Foto: Are Wormnes

/ Av Jan Usterud Hanssen /
Nasjonale veg- og samferdselsplaner legger grunnlaget for stadige investeringer i ny infrastruktur. Lokale politikere konkurrerer om få mest mulig veg ut av de rammene som legges. Samtidig blir det av mange grunner uttrykt bekymring for trafikkveksten og følgene av den – ikke minst av hensyn til klima og lokalt miljø. Er det mangel på helhetlig forståelse og vurdering av sammenhenger og konsekvenser?

Oslopakke 1 (O1) knyttes til bomringen som ble etablert i 1990. Satsingen skulle ikke først og fremst øke kapasiteten, men heller bedre vegstandarden og skaffe byen et godt hovedvegnett. Det var primært en vegpakke, selv om det var en forutsetning at ca 20 % av innsatsen skulle komme kollektivtrafikken til gode. Siden fikk vi Oslopakke 2 (O2) som i større grad fokuserte på investeringer i kollektivtrafikken. Dette gjelder også fremkommelighetstiltak, sanntidsinformasjonssystemet (SIS), mv.

Nå utredes Oslopakke 3 (O3) med en ramme på 53 milliarder kroner. Det synes å råde ulike oppfatninger om det primært er en vegpakke eller ikke, selv om det nå også skal kunne investeres i nytt materiell og gis tilskudd til drift av kollektivtrafikken. Investeringer knyttet til jernbanen inngår ikke i pakken.

Mye av veginvesteringene i O3 skal gå til nye tunneler under byen og på innfartsvegene. Dette kan betraktes som miljøtiltak såfremt det innebærer at det bare er dagens trafikk som skal flyttes under bakken. Men sannsynligvis vil det også bidra til at den samlede kapasiteten for biltrafikken øker, selv om det på gateplan skulle bli gjennomført kollektivprioritering, trafikksaneringer, økt tilrettelegging for gange og sykkel, ombygging til miljøgater, mv. 

Det er derfor usikkert i hvilken grad investeringene samlet sett vil føre til en bedre trafikksituasjon (bedret fremkommelighet og reduserte forsinkelser) i Oslo-/Akershusregionen. Dette fremgår også av vegvesenets foreløpige vurdering av virkninger av pakken (Statens vegvesen Region Øst 2006). Se for øvrig Fridstrøm (2005) som advarer mot det såkalte Braess’ paradoks som sier at økt kapasitet ett sted vegsystemet i noen situasjoner kan føre til økte forsinkelser andre steder og at systemet samlet sett kan komme til å fungere dårligere. Man avlaster med andre ord ett sted med den følge at det oppstår økte forsinkelser andre steder.

Tunneler, kapasitet og sikkerhet
Etter hvert kan det også hende at vi vil finne det uheldig (sikkerhetsmessig og helsemessig) med dårlig fremkommelighet i de mange tunnelene i regionen. Det er ikke attraktivt å stå i kø i tunnel. EUs tunneldirektiv for tunneler over 500 meter stiller krav til sikkerhetstiltak i tunnelene. Vi vet at det allerede i dag er kapasitetsproblemer og kødannelser i viktige tunneler. Det er vanskelig å se hvordan man skal kunne avvikle mer trafikk på gatenettet når tunnelene må stenges for kortere eller lengre perioder. Man skal også være klar over at tunneler allerede i dag er seks til syv ganger dyrere å drive og vedlikeholde enn en tilsvarende strekning i dagen (Statens vegvesen Region Øst 2006). 

Er vi nå i en situasjon der vi i stedet bør velge å leve med det vegnettet vi har (med noen utbedringer) og heller satse på andre tiltak som kan begrense trafikken og trafikkveksten? Slike tiltak kan være rimeligere og likevel bidra mer til å nå lokale og globale miljømål. Kanskje det også vil være et mer effektivt tiltak overfor dem som faktisk må kjøre bil – ikke minst varetransportene.

Køer og forsinkelser er viktige stikkord i denne sammenhengen. Dagens gater og veger har ikke en kapasitet som kan avvikle etterspørselen. Spørsmålet er hvordan man skal ta hensyn til at utbygging av kapasiteten også kan føre til at trafikken øker. Finnes det ”latent trafikk” der ute og hvor stort er i så fall det trafikkvolumet som kan komme i tillegg til det man allerede har registrert?

”Nyskapt trafikk”
Uten restriksjoner på bilbruken vil vi få en generell trafikkutvikling med bakgrunn i befolkningsvekst og flere arbeidsplasser. Den nasjonale reisevaneundersøkelsen 2005 viser at også førerkortinnehavet øker, bilholdet øker, andel daglige reiser som bilfører øker og antall turer per person øker (Denstadli et al 2006).

Når det oppstår fremkommelighetsproblemer, vil køene føre til at trafikken på en strekning ikke øker like mye som den ellers ville gjort; trafikk er blitt avvist. Som følge av en kapasitetsutvidelse på en del av vegnettet, vil vi oppleve at i hvert fall endel av den tidligere avviste trafikken kommer tilbake til det som den enkelte anses som den ”beste kjøreruten”.

Dette utgjør den største delen av den trafikkøkningen som oppstår innenfor en kort tidsramme og inngår i det som noen forskere kaller ”nyskapt trafikk” (induced traffic). I dette inngår også de som endrer målpunkt for reisen (for eksempel et annet kjøpesenter enn det man benyttet tidligere). 

Virkelig nyskapt trafikk er likevel de bilturene som ikke ble foretatt i det hele tatt før den nye situasjonen. Med reduserte trafikkproblemer vil enkelte finne det fordelaktig for seg selv å ta frem bilen oftere i stedet for å reise kollektivt, gå eller sykle i de periodene det var trengsel på vegen. Kanskje noen som ikke har hatt bil tidligere nå finner det lurt å skaffe seg en.

I tillegg er det endel reiser som ikke ble foretatt verken på den ene eller andre måten tidligere fordi det var tungvint og ikke så viktig. Med bedret fremkommelighet vil endel slik latent etterspørsel oppstå fordi reisemotstanden reduseres.

I håndbok 140 om konsekvensanalyser er definisjonen av nyskapt trafikk begrenset til ”de reisene som ikke tidligere ble gjennomført på grunn av for høye generaliserte kostnader” (Statens vegvesen 2006). Såfremt det ikke begrenses bare til bilreiser som ikke ble gjennomført, er dette i samsvar med definisjonen i nyere litteratur.
Til sammen kan det bli så mye ny trafikk at det relativt raskt oppstår fremkommelighetsproblemer igjen. Dette innbærer videre at andre deler av systemet kan bli avlastet, men over tid vil også den avlastningen bli erstattet av generell trafikkvekst, nyskapt eller overført trafikk.

Fordi det er ulike syn på hva som bør inngå i begrepet nyskapt trafikk og det samtidig er svært vanskelig å skaffe erfaringstall, er det vanskelig å håndtere nyskapt trafikk på en trygg måte i prognoser, analyser og modeller. Til dels kan det komme en overraskelse i form av mye ny trafikk man ikke forutså på forhånd – til dels kan det bli en skuffelse når trafikken ikke blir så stor som forventet (eller så stor som det man benyttet seg av i nytte-kostnads¬analysene).

Ingen varig bedring
I byområder begrenses trafikken i dag av flaskehalser i vegsystemet og i noen grad av mangel på parkeringsplasser ved målpunktet for en reise. Derfor er det et spørsmål om man skal fortsette å investere i dyre kapasitetsutvidelser for å fjerne flaskehalser eller bedre fremkommeligheten på vegstrekning. For ofte vil forbedringen ikke være varig. Det er sannsynlig at fremkommeligheten blir like dårlig igjen etter få år, og da med flere biler i køene.

Det må skilles mellom den umiddelbare virkningen og en mer langsiktig virkning. Dess lenger tid det går etter en kapasitetsutvidelse, dess vanskeligere vil det være å skille nyskapt trafikk fra annen trafikkvekst.
Selv om mer kapasitet løser problemene ett sted, er det sannsynlig at det forsterker problemene et annet sted eller skaper problemer et sted der det ikke var noe problem tidligere (Braess’ paradoks). En slik flytting av fremkommelighets¬problemer kan legge grunnlaget for en ”flaskehalspolitikk” basert på spørsmålet om hvor køene og utslippene er minst sjenerende, lokalt sett.

I en studie av effekten av hovedvegutbyggingene i Oslo og Bergen påviste Lian (2005) at trafikkveksten i Bergen var betydelig og langt høyere enn forventet vekst basert på befolkningsutviklingen. Der dreide det seg om en nokså ren vegpakke, og fremkommeligheten ble bedret. I Oslo kunne han ikke påvise en slik trafikkutvikling. Dette ble delvis forklart med at det var køer på vegene både før og etter investeringene (fremkommeligheten var uendret) samt at Oslopakken også omfattet kollektivtiltak. På den annen side antas det at trafikkveksten ville vært lavere uten vegutbyggingen i O1 og O2.

Begrepet ”nyskapt trafikk” gjelder for alle transportmidler når man tilrettelegger for disse. Det trenger ikke utelukkende å være knyttet til kapasitet. Det kan like gjerne ha med tilbud og kvalitet å gjøre. Deler av ekspressbuss¬markedet i Norge utgjøres for eksempel av reiser som ikke ville blitt foretatt hvis ikke dette reisetilbudet fantes. Bedre sykkelveger gjør det attraktivt å foreta nye reiser, osv. 

Undersøkelser og analyser av effekt av vegbygging må omfatte alle typer prosjekter, men effektene er av ulik karakter og kompleksitet.

Kjente effekter
Downs (1962) beskrev tidlig hvor vanskelig det ville være å bygge seg ut av kapasitetsproblemer i vegsystemet. Senere (2004) har han benyttet begrepet ”triple convergence” for å forklare hvorfor det tar relativt kort tid før et økt kapasitetstilbud på en veglenke fylles opp. Dette innebærer at 1) folk som har tilpasset sitt reisetidspunkt for å unngå køer, igjen kan reise når de helst vil, 2) de som har valgt en alternativ trasé for å unngå køer, kan komme tilbake og 3) noen som hadde funnet at det var best å reise kollektivt, kan igjen skifte til bil.

Som et alternativ til å se på effekter i rushtidsperioder alene, kan man med fordel se på samlet antall reiser over døgnet og om den reduserte reisemotstanden som følge av ny kapasitet fører til at det blir foretatt helt nye reiser. I miljøsammen¬heng er det ikke bare rushsituasjonen som er interessant.

Downs har valgt en tilnærming der han fokuserer på eksisterende reiser og fremkommelighet i en kortere rushperiode. Det er også i stor grad korttidsvirkninger han har tatt opp. Traséer med økt kapasitet tilføres ny trafikk fordi folk velger nye reisemål for å få utført et ærend og vil trolig på lang sikt føre til byspredning ved endringer i bosettingsmønster, arbeidsplasslokalisering og valg av arbeidssted. Den enkelte kan akseptere lengre reiseavstand når tidsbruken er tilnærmet uendret.

Derfor bør man ikke bare interessere seg for antall reiser foretatt med bil som sjåfør, men også hvilket trafikkarbeid som utføres - målt i kjøretøykilometer.

Etter at Downs introduserte teorien om at det ikke var mulig å bygge seg ut av kapasitetsproblemene i byene utover en kortvarig periode etter åpningen av nye anlegg, er det blitt forsket og skrevet mye omkring dette. Klassiske kilder er SACTRA (1994) og Cairns et al (1998).

I studien fra 1994 sammenfattet den nedsatte komiteen med fagfolk den kunnskap som fantes og slo fast at ”induced traffic can and does occur”. Det fulgte en rekke anbefalinger om hvordan utfordringen skulle følges opp og ivaretas i analyser.

Den studien ble fulgt opp i 1998, men da med sikte på å skaffe oversikt over erfaringer med det motsatte, nemlig hva som skjer når man reduserer kapasiteten på hovedvegene. Konklusjonene var mer usikre. Basert på teoretiske studier og erfaringer fra en rekke eksempler fant man likevel at trafikk har en tendens til å bli borte når kapasiteten reduseres. Man fant den ikke alltid igjen på alternative ruter innenfor et studieområde.

I Oslo er det gjennomført prosjekter som kunne illustrere dette. Ombyggingen av Finnmarksgata/Kjølberggata til miljøgate i 1997 og omregulering av ett kjørefelt på Kirkeveiringen til bussfelt (2005) er eksempler på dette, men effekten synes ikke å være undersøkt og dokumentert.

Hva skal vi nå gjøre?
Forskere, planleggere, politikere, næringsdrivende og den alminnelige trafikant har ikke alltid samme forståelsen av begrepet nyskapt trafikk. I hvert fall har de ikke samme syn på hva man bør gjøre for å komme ut av en situasjon der køene og forsinkelsene øker. Til dels aksepteres det heller ikke at vegbygging fører til mer trafikk. En rekke forskere har forsøkt å utvikle teorier og forståelse omkring begrepet nyskapt trafikk. Fortsatt er det mye å gjøre på dette området.

Kanskje vi i stedet for å stimulere etterspørselen etter vegkapasitet heller skal vurdere om det er enklere å begrense etterspørselen (det finnes mange virkemidler).

Det er trolig bare ett tiltak som har like stor eller større effekt enn mer vegkapasitet når det gjelder å stimulere til mer bilbruk. Det er å fortsette å tilby gratis parkering ved de ulike målpunktene for reisene.

Referanser
Cairns Sally, Hass-Klau Carmen and Goodwin, Phil 1998
Traffic Impact of Highway Capacity Reductions: Assessment of the Evidence. Landor Publishing, London

Denstadli, Jon Martin et al 2006
RVU 2005 – nøkkelrapport. TØI rapport 844/2006

Downs, Anthony 1962
The Law of Peak-hour Expressway Congestion. Traffic Quarterly, vol 16, s 393-409

Downs, Anthony 2004
Why Traffic Congestion is Here to Stay … and Will Get Worse. Access no 25

Fridstrøm, Lasse 2005
Kan vi bygge oss ut av køproblemene? Samferdsel nr 9, 2005

Lian, Jon Inge 2005
Effekter av hovedveiutbygging i Bergen og Oslo. TØI rapport 770/2005

SACTRA 1994
Trunk Roads and the Generation of Traffic. Department of Transport, London

Statens vegvesen 2006
Håndbok 140 Konsekvensanalyser

Statens vegvesen Region Øst 2006
Oslopakke 3. Foreløpig vurdering av virkninger