Transport er et uttalt satsingsområde i de fleste vestlige land og ikke minst i Norge hvor offentlig pengemangel ikke er noen problemstilling. Regjeringens forslag til statsbudsjett inneholdt en økning i Samferdselsdepartementets budsjett på over 10 prosent fra året før. Det kommer på toppen av et allerede høyt investeringsnivå. I løpende kroner er de statlige bevilgningene til vegformål mer enn femdoblet fra første NTP ble fremlagt for drøye ti år siden til dagens NTP. Inkluderer vi bompenger er økningen enda større.

Dessverre har ikke denne formidable satsingen blitt ledsaget av en tilsvarende satsing på kunnskap om transportsektoren. Bevilgningene til transportforsking er beskjedne, og minst av alt satses det på etterevaluering. I Norge bruker vi mye ressurser på utredning og planlegging, men vi er mindre interessert i å finne ut om prosjektene leverte det de lovet. Mangelen på gode og systematiske etterevalueringer er en utfordring i mange land og var fokus på en rundebordskonferanse, arrangert av International Transport Forum i OECD, som jeg deltok på i september. I denne artikkelen presenterer jeg noen av konklusjonene derfra.

Betydningen av etterevaluering

Etterevaluering er gjerne regnet som det svake leddet i planlegging, implementering og oppfølging av transportinfrastruktur og -reguleringer. De fleste vestlige land bruker omfattende ressurser på planlegging, men langt mindre på å undersøke hvordan det faktisk har gått i ettertid. Flere land har lovverk som krever oppfølging og evaluering i ettertid, men få følger opp dette på en systematisk måte.

Hensikten med evaluering er i prinsippet å bidra til kontroll og læring. Veg- og jernbaneprosjekter kan beløpe seg til flere milliarder kroner, og det er i seg selv et argument for å kontrollere at offentlige midler har blitt brukt på en ansvarlig måte. Det er etter hvert omfattende dokumentasjon for at ex ante-evaluering før prosjektet starter – dvs. kostnadsestimat, trafikkprognoser, samfunnsøkonomiske analyser med mer – har endel svakheter. Gjennom evaluering i ettertid kan avvik analyseres og metoder forbedres. Det gir kunnskap om hva som er fornuftige valg i fremtiden.

Ulike system for evaluering

Til tross for at det er bred enighet i fagmiljøene om at etterevaluering er viktig, er omfanget av slike studier begrenset. Det vil si – det er en omfattende litteratur om enkeltelementer i prosjekter, som utbyggingskostnader og trafikk, men helhetlige evalueringer som også inkluderer en vurdering av hvorvidt samfunnets mål med investeringen er nådd, er det svært få av.

Frankrike har en lang tradisjon for etterevalueringer av transportprosjekter. Gjennom en lovendring i 1982 ble en samfunnsøkonomisk analyse både før utbygging og fem år etter åpning gjort obligatorisk for alle større transportprosjekt. Etter hvert har metodikken som tar utgangspunkt i nytte-kostnadsanalysen og de variabler som inngår i den, blitt ansett som utilstrekkelig for å fange opp større og langsiktige endringer som følge av investeringen, som eksempelvis arealbruk og regional utvikling.

For større veg- og jernbaneprosjekter med utbyggingskostnader på opptil flere titalls milliarder, har man derfor etablert «permanente observatorier» – oppfølgingsprosjekter som følger prosjektet i opptil flere tiår og som gjerne finansieres av private selskaper som har fått i oppgave å bygge og drive vegen eller jernbanen.

I USA har man samlet karakteristika og virkninger av et antall prosjekter i «the Transport Project Impact Case Studies database» (TPICS). Hensikten med databasen er å muliggjøre sammenlikning av prosjekter og deres virkninger på tvers av delstatsgrenser. Man har særlig fokus på økonomisk utvikling og endringer i antall arbeidsplasser.

Storbritannia karakteriseres ved en sterkere politisk forankring av evalueringene, idet disse gjennomføres av National Audit Office, Riksrevisjonen, som rapporterer til en stortingskomité som følger opp offentlig pengebruk («Parliament’s Public Accounts Committee»). Komiteen følger opp investeringsbeslutninger både før, under og etter utbygging. Hensikten er å sikre lønnsomhet og måloppnåelse. Evalueringene som den britiske riksrevisjonen gjennomfører er ikke begrenset til perioden etter åpning – det gjennomføres også evalueringer undervegs i prosjektene, noe som ikke minst er nyttig i megaprosjekter som Crossrail i London, som vil koste over 150 milliarder kroner og er planlagt å være ferdig i 2019 – ti år etter byggestart.

I Norge bruker transportetatene betydelige ressurser på utredning og planlegging før prosjektene kan fremlegges for endelig investeringsbeslutning i Stortinget. Likevel brukes det begrenset med ressurser på evaluering i ettertid. Man får lett inntrykk av at målet er nådd når utbyggingen er ferdig og anlegget klart til bruk.

Fra 2005 har imidlertid Statens vegvesen gjennomført etterprøving av de opprinnelige nytte-kostnadsanalysene av en håndfull vegprosjekter hvert år. Jernbaneverket har etter hvert fulgt etter. Foreløpige resultater viser at et flertall av prosjektene er mer lønnsomme (eller mindre ulønnsomme) enn forventet. Årsaken er først og fremst større trafikk enn forventet, men transportetatene er gjennomgående nøkterne i sine anslag – kanskje for nøkterne.

OECD-modellen

En annen metode for evaluering benyttes av forskningsprogrammet Concept ved NTNU. Vi gjennomfører årlig to–tre etterevalueringer av prosjekter som har vært gjennom ordningen med ekstern kvalitetssikring. Vi benytter den såkalte OECD-modellen for evaluering, som er en målorientert evalueringsmodell som vurderer prosjektenes vellykkethet ut fra kriteriene produktivitet, måloppnåelse, relevans, virkninger og levedyktighet. Det er en generisk modell som kan benyttes uavhengig av om nyttesiden har vært kvantifisert på forhånd. Foreløpig er kun fem transportprosjekter blitt evaluert, hvorav tre er vurdert som vellykkede, mens de to andre er vurdert til i liten eller mindre grad å ha oppnådd sine målsettinger. Concepts evalueringer gir nyttig kunnskap ut over transportetatenes egne evalueringer, men sammenliknet med årlige investeringer på opptil 20–30 milliarder kroner er drøye én million kroner, som vi bruker på etterevalueringer, svært beskjedent.

Nyttig for samfunnet

En rekke studier har vist at FoU er viktig for produktivitetsutvikling og økonomiske vekst. Evaluering er noe annet enn forskning, men begge deler handler om oppbygning av kunnskap. Kunnskap har den fordelen at den blir mer verdt jo flere som får tilgang til den. Kostnaden for den enkelte virksomhet ved produksjon av ny kunnskap kan være stor, men nytten for samfunnet betydelig. Det er årsaken til at staten er en betydelig bidragsyter til FoU i alle land.

Et konkret eksempel på at evaluering er lønnsomt, er forsøket med trengselsskatt i Stockholm i 2006. I løpet av og etter den 11 måneder lange forsøksperioden, ble over 70 mill. SEK benyttet på oppfølgende studier. Kunnskapen dette ga er noe av årsaken til at forsøket senere ble permanent, men den viktigste effekten er den kunnskapsoppbyggingen dette ga i svenske fagmiljøer. Erfaringene fra forsøket har gitt opphav til en mengde artikler og benyttes aktivt i undervisning og politikkutforming verden over.

Svenske forskningsmiljø er i dag blant de fremste i verden på bompenger og vegprising. Etter flere tiår med bompengeinnkreving i Norge, kan man ikke si det samme om norske fagmiljø.

Oppsummering

Veg- og jernbaneprosjekter legger beslag på betydelige, offentlige ressurser, og det er avgjørende at man utreder og gjennomfører prosjekter som fanger opp samfunnets behov slik at man kan oppnå de ønskede effekter for samfunnet. Etterevaluering av prosjekter er et forsømt område i de fleste land og i de fleste sektorer. Ulike land har ulike tradisjoner og ulik praksis for evaluering. I denne artikkelen har jeg vist noen ulike systemer for evaluering. Norge er blant de få landene i den vestlige verden som kan tillate seg en økning i offentlige budsjetter, og transportsektoren er en årlig budsjettvinner. Sammenliknet med investeringsnivået brukes det svært små summer på etterevaluering og oppbygning av kunnskap. All erfaring tilsier at det vil være en svært lønnsom investering for samfunnet.