Konflikter mellom bedrifts- og samfunnsøkonomiske hensyn i kollektivtrafikken

Av Knut Erik Sagen

I diskusjonen  om å styrke kollektivtrafikken er det viktig å finne løsninger som gjør at det oppnås samfunnsøkonomisk effektivitet i transportsystemet ved i størst mulig grad å forene bedrifts- og samfunnsøkonomiske målsetninger.

Ulike lønnsomhetstilnærminger

Motsetningen mellom hva som er bedriftsøkonomisk lønnsomt og hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt skyldes først og fremst at bedriftsøkonomisk tilpasning verken tar hensyn til forbedringer for dagens trafikanter eller gevinster ved redusert trafikk. Dette kan forklares med at eksterne effekter kun inngår i den samfunnsøkonomiske analysen. Eksterne effekter defineres som virkninger av en aktørs aktivitet som berører andre aktørers nytte, men som aktøren ikke tar hensyn til i sin tilpasning. Innen kollektivtransport er positive eksterne effekter i forbindelse med økt trafikantnytte og redusert biltrafikk hovedårsaken til at det oppstår konflikter i forhold til hva som er bedrifts- og hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Økt trafikantnytte for passasjerer som likevel ville reist kollektivt inngår bare i den samfunnsøkonomiske analysen, da effekten ikke reflekteres i det bedriftsøkonomiske regnskapet. På samme måte vil eksterne effekter i form av reduserte køkostnader, samt lavere miljø- og ulykkeskostnader som følge av økt kollektivandel på bekostning av biltrafikk, bare inngå i den samfunnsøkonomiske analysen (Grøvdal og Hjelle, 1998).

Som regel vil hver enkelt handling som skaper eksterne effekter, spille liten rolle for samfunnet som helhet. Men fordi antallet handlinger med eksterne effekter kan bli veldig stort, vil totalvirkningene spille en vesentlig rolle. Massebilismen i storbyer er et klassisk eksempel på dette. Ved stor trafikktetthet medfører en trafikkøkning at hele trafikkavviklingen går saktere. Alle trafikanter får økt reisetid ved at det kommer en ekstra trafikant inn i systemet (Grøvdal og Hjelle, 1998).

Konflikter i forhold til bedrifts- og samfunnsøkonomiske hensyn vil typisk oppstå i forbindelse med investering, organisering, prissetting og tilbudsutforming. I investeringsprosjekter er problemstillingen å få til en optimal endring av transportsystemet, mens det i forbindelse med organisering, prissetting og tilbudsutforming er å få en optimal utnyttelse av eksisterende transportanlegg. I hovedoppgaven min er konfliktene i forhold til å få en optimal utnyttelse av eksisterende transportanlegg nærmere behandlet.

Organisering

I forbindelse med organisering av kollektivtrafikken i et fylke vil det kunne oppstå konflikter i forhold til bedrifts- og samfunnsøkonomiske hensyn. I noen områder har det offentlige ansvaret for planlegging og gjennomføring, mens i andre områder er det åpnet for større grad av konkurranse og deregulering. Konkurranseutsetning er et viktig virkemiddel for å effektivisere og oppnå en mest mulig samfunnsøkonomisk utnyttelse av ressursene. Effektiviseringen begrenser transportselskapenes profitt, og det oppstår da en konflikt i forhold til selskapenes profittmaksimerende målsetning.

Dersom en har et frikonkurransemarked med fullkommen konkurranse, kan i teorien markedsøkonomien styre en effektiv produksjon av transporttjenester. Tilstedeværelsen av eksterne effekter, ufullkommen konkurranse og stordriftsfordeler vil imidlertid forstyrre en slik løsning innen kollektivtransport, og gir en form for markedssvikt. Med markedssvikt menes forhold som gjør at markedsøkonomien ikke fungerer så godt (Grøvdal og Hjelle, 1998).

Det er myndighetenes oppgave å bidra til at markedssvikten korrigeres. Graden av inngripen må balanseres, da en for sterk regulering vil kunne gi uønsket inneffektivitet i systemet. Et regulert marked er vanligvis så beskyttet at man ikke får incentiver til å drive så effektivt som i et frikonkurransemarked. Høye produksjonskostnader, mangel på kostnadseffektivitet og dårlig markedstilpasning vil ofte prege et regulert system. Et regulert system vil imidlertid kunne sikre integrerte og stabile løsninger, da transporttilbudet utformes av et myndighetsorgan. (Carlquist m. fl., 2002).

Full deregulering vil på den annen side ikke ivareta samfunnsøkonomiske gevinster som økt nytte for eksisterende brukere og gevinster ved redusert biltrafikk. Deregulering vil gi et fokus på kostnadseffektivisering som kan gi en lite samfunnsøkonomisk tilpasning. Uten tilstrekkelig kontroll vil operatørene kunne redusere produksjonsomfanget og kvaliteten for å høyne egen profitt. Løsningene blir ofte verken særlig integrerte eller stabile, da fordelene med slike tilbud i liten grad reflekteres i billettinntektene (Carlquist m. fl., 2002).

Myndighetenes utfordring er å ivareta politiske mål om høyest mulig velferd, og samtidig ta hensyn til aktørenes profittmaksimerende målsetninger. Ved hjelp av minimumskrav til tilbudet eller incitamentsordninger kan myndighetene styre markedet i mot optimal samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Effektiviseringsgevinstene kommer gjennom trussel om konkurranse eller konkurranseutsetning av kontrakter (Carlquist m. fl., 2002). Den ideelle organisering og finansiering av kollektivtrafikken er den som forener en bedrifts- og samfunnsøkonomisk målsetning for driften. Det vil si at det gis mulighet for desentralisering av beslutninger på selskapsnivå uten at det går på bekostning av overordnede målsetninger for kollektivtrafikken (Johansen og Norheim, 1999).

I min hovedoppgave ble opprettelsen av administrasjonsselskapet Indre Namdal Trafikk AS (INT) brukt for å belyse ulike konflikter i forbindelse med organisering. INT ble stiftet for å oppnå en mer effektiv ressursutnyttelse gjennom samordning og rasjonalisering. Omorganiseringen ble ikke overraskende dårlig mottatt av en del av operatørene, da en av målsetningene ved en rasjonalisering er å redusere bedriftenes renprofitt. Operatørenes negative innstilling ble begrunnet i frykt for oppdragsikkerheten og den økonomiske utviklingen. Ved at politikerne gikk i mot konkurranseutsetningen av transporttjenestene i regionen falt en viktig forutsetning for opprettelsen av INT bort og omorganiseringen ble med det ikke samfunnsøkonomisk optimal. Omorganiseringen i regionen ble mer et kompromiss mellom bedrifts- og samfunnsøkonomiske hensyn.

Prissetting

I forbindelse med takstnivå vil det kunne oppstå konflikter mellom bedrifts- og samfunnsøkonomiske hensyn. Dette kommer av at marginalkostandsprising, som er den prisen som i følge transportøkonomisk teori gir høyest velferd, gir et bedriftsøkonomisk underskudd for kollektivselskapet når det finnes stordriftsfordeler. Prising etter marginalkostnadsprinsippet betyr at passasjerene betaler den ekstra kostnaden han eller hun påfører samfunnet, og er i teorien den prissettingen som gir samfunnsøkonomisk optimal ressursutnyttelse. Bilkjøring ved kødannelse er i dag underpriset, mens kollektivtrafikk utenfor rushtid er overpriset i forhold til hva det koster samfunnet. I storbyene ligger avgiftsnivået ved bruk av bil til dels langt under de eksterne kostnadene det påfører samfunnet. Redusert biltrafikk vil med det være samfunnsøkonomisk lønnsomt i byområder. Dersom det ved hjelp av avgifter på bilbruk i større grad prises etter marginalkostnadene, og de økte avgiftsinntekten brukes til å subsidiere kollektivtrafikken, oppnås en større grad av tilnærming til marginalkostnader i begge markedene. Det er et velkjent resultat fra økonomisk teori at omfanget av transport med hvert transportmiddel når et samfunnsøkonomisk optimalt nivå hvis trafikantene stilles overfor priser som reflekterer de reelle samfunnsøkonomiske kostnadene forbundet med å framskaffe den siste enheten av transportgodene (Brendemoen, 2003).

Den samfunnsøkonomiske marginalkostnaden for kollektivtrafikk er lavere enn den variable kostnaden, noe som er avhengig av skalagevinstene i forbruket som innebærer en positiv ekstern effekt. Denne kan forklares ved at en lavere pris medfører økt etterspørsel, noe som i sin tur øker det optimale tilbudet på kollektivtrafikken. Dette tjener også tidligere trafikanter på. I kollektivtrafikken er betalingsvilligheten i motsetning til i andre marked avhengig av totalproduksjonen. Dersom en tar hensyn til brukernes egeninnsats, får en derfor stordriftsfordeler både i produksjon og konsum. Innen kollektivtrafikk er det naturlig å ta hensyn til brukernes egeninnsats, da denne representerer en stor del av de samfunnsøkonomiske totalkostnadene ved en reise (Larsen, 1993).

Når man har stordriftsfordeler ligger marginalkostnadene under de gjennomsnittlige kostnadene i hele produksjonsintervallet, og settes pris lik marginalkostnad gir ikke det full kostnadsdekning for kollektivselskapene. Selskapene må ha et takstnivå som gjør at summen av billettinntektene og tilskuddene overstiger eller er lik kostnadene forbundet med å framstille tjenesten. Å ha et overskudd er en livsbetingelse for alle bedrifter En pris som ikke gir full kostnadsdekning er ikke holdbart i lengden. Holder man derimot priser som gir kostnadsdekning, oppstår et velferdstap ved at trafikanter som har betalingsvillighet større enn marginalkostnaden, men lavere enn de gjennomsnittlige kostnadene, prises ut av markedet (Larsen, 1993).

Ved å gi tilskudd for å dekke differansen mellom de samfunnsøkonomiske marginalkostnadene og bedriftenes gjennomsnittskostnader, oppnås samfunnsøkonomisk effektivitet i markedet dersom takst settes lik de samfunnsøkonomiske marginalkostnadene. Om det er riktig å bruke offentlige midler til subsidiering av takster er imidlertid avhengig av alternativavkastningen for de offentlige midlene.

Med et gitt nivå på tilskuddene kan en oppnå en tilnærming til marginalkostnadene ved å i større grad åpne for differensiering av takstene. Med tanke på at det er store forskjeller i kollektivselskapenes kostnader ved ulike tilbud, og at det også er betydelige forskjeller i trafikantenes betalingsvillighet avhengig av tilbud, er det ønskelig med en differensiering av takstene. Takstene kan differensieres både på avstand og tid slik at passasjerene i større grad betaler den prisen de påfører kollektivselskapet. Tidsdifferensierte takster innebærer at takstene settes lavt i perioder med ledig kapasitet og høyt i rushtida. Teknisk-økonomiske forhold og politisk motivert takstpolitikk vanskeliggjør imidlertid større frihet i forhold til tilpasning av takstene. Mindre frihet medfører igjen behov for større tilskudd.

Tilbudsutforming

Tilbudsforbedringer innen kollektiv nærtrafikk vil kunne skape konflikter mellom hva som er best for kollektivselskapet, og hva som på den annen side er best for samfunnet som helhet. Hovedårsaken til at det oppstår konflikt er at tilbudsforbedringer gir nytte til alle passasjerer, mens økte billettinntekter bare kommer fra nye passasjerer. Den ekstra nytten for dem som likevel ville reist kan ikke omformes til ekstra inntekt for selskapet. Denne positive effekten av tilbudsforbedringen inngår derfor ikke i bedriftenes regnskap. I samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger prissettes derimot den positive effekten et tiltak har for eksisterende brukere. I tillegg inngår også eksterne effekter som følge av redusert biltrafikk dersom tilbudsforbedringen gir økt kollektivandel på bekostning av biltrafikken. Dette misforholdet mellom bedrifts- og samfunnsøkonomiske analyser gjør at en kan få konflikter i forhold til om tilbudstiltak skal iverksettes, samt i forhold til hvilke tiltak som skal prioriteres.

Konflikten kan konkretiseres ved hjelp av et klassisk eksempel. Når etterspørselen etter kollektivreiser på en strekning øker, vil det for kollektivselskapet være mest profitabelt å møte behovet for økt kapasitet med å øke vognstørrelsen. Selskapet vil være mest interessert i tiltak som gir flest nye trafikanter til lavest mulig kostnad, da profittmaksimering legges til grunn for prioriteringene. Trafikantene vil på en annen side se seg tjent med at kollektivselskapet møter behovet for økt kapasitet med en økning i antall avganger med samme busstørrelse. Ventetiden mellom avgangene vil med det bli redusert for trafikantene, og gir derfor en samfunnsøkonomisk gevinst i form av reduserte tidskostnader for brukerne. Den samfunnsøkonomisk beste løsningen, som både tar hensyn til trafikantenes tidskostnader og kollektivselskapenes kostnader, vil ligge et sted mellom disse ytterpunktene. Eksemplet illustrerer hvordan eksistensen av ventetidskostnader gjør at den bedriftsøkonomisk beste løsningen ikke alltid er sammenfallende med den samfunnsøkonomisk beste løsningen (Minken m. fl., 2001).

Generelt kan man si at trafikantene vil ha fordel av et finmasket rutenett med høy frekvens, mens transportselskapet vil ha fordel av et konsentrert ruteopplegg som kan betjenes med høy kapasitet pr. ruteavgang. Den samfunnsøkonomisk beste løsningen vil i de fleste tilfeller ligge et sted i mellom de to ytterpunktene.

Dersom det ikke opprettes tilbud der betalingsvilligheten er større enn kostnaden, medfører det et tap i forhold til samfunnsøkonomisk optimal ressursutnyttelse. For å oppnå en effektiv utnyttelse av ressursene må det opprettes et markedstilpasset tilbud. Et slikt tilbud forutsetter at man har god kjennskap til ulike trafikantgruppers behov og betalingsvillighet. Undersøkelser av trafikantenes betalingsvillighet viser at det innenfor dagens tilskuddsrammer er mulig å takstfinansiere et bedre tilbud, samt å få flere trafikanter. Årsaken ligger i at trafikantene er villige til å betale mer for et bedre tilbud. Det er viktig at det gis rom for å utvikle markedsmessig gode løsninger ved siden av det offentlig styrte tilbudet (Johansen og Norheim, 2000).-  

For å kunne utforme en markedstilpasset kollektivtransport er det behov for større frihet i utforming av takster og tilbud. Ved å overføre mer av ansvaret til operatørene er det mulig å oppnå en bedre markedstilpasning. Operatørene kjenner i de fleste tilfeller markedet best, og har de beste forutsetningene for å møte brukernes behov. For at samfunnsøkonomiske målsetninger samtidig skal ivaretas kan myndighetene gi incentiver som gjør at transportselskapene ser seg tjent med å handle i samsvar med myndighetenes mål om samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Resultatavhengige tilskuddskontrakter er en form for incitamentsavtaler hvor tilskuddsbeløpet er avhengig av graden av måloppnåelse. Uten noen form for incentiver vil ikke selskapene få gevinster ved tilpasning til samfunnsøkonomisk ”riktige” løsninger. Det er viktig at samfunnsøkonomiske nyttekomponenter som redusert biltrafikk og nytte for eksiterende brukere reflekteres i selskapenes regnskap og med det bidrar til å forene bedrifts- og samfunnsøkonomiske målsetninger (Hagen og Norheim, 2001).

KILDER:

Grøvdal, A. og Hjelle, H.M. (1998):

Innføring i transportøkonomi. Fagbokforlaget Vigmostad & Bjørke AS. Molde.

Carlquist, E., Frøysadal, E., Fearnley, N., Bekken, J.T. (2002):

Organisering og finansiering av kollektivtransport i 11 europeiske land - Oppsummeringer fra Danmark, Finland, Frankrike, Italia, Nederland, Norge, Portugal, Sverige, Storbritannia, Tyskland og Østerrike. TØI rapport 590/2002. Oslo.

Johansen, K.W. og Norheim, B. (1999):

Kvalitetskontrakter for kollektivtransporten i Kristiansand? Konsekvenser av resultatavhengige tilskuddsmodeller. TØI rapport 455/1999. Oslo.

Brendemoen (2003):

Insentivordning for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk. Rapport utarbeidet for Samferdselsdepartementet. ECON rapport nr. 20/03. Oslo.

Larsen, O.I. (1993):

Samfunnsnytte av tilskudd til kollektivtrafikk. TØI rapport 208/1993.

Oslo.

Minken, H., Eriksen, K.S., Samstad, H. og Jansson, K. (2001):

Nyttekostnadsanalyse av kollektivtiltak. Veileder. TØI rapport 526a/2001.

Oslo.

Johansen, K.W. og Norheim, B. (2000):

Alternativ finansiering av kollektivtransport i by. Samfunnsøkonomiske konsekvenser av alternative finansieringspakker for Kristiansand. TØI rapport 484/2000. Oslo.

Hagen, T. og Norheim, B. (2001):

Framtidig organisering og kontraktsformer for kjøp av kollektivtransporttjenester i Telemark. Utredning av beslutningsgrunnlag for Regionetaten, Telemark fylkeskommune. TØI rapport 514/2001. Oslo.