Dagens OPS-modell: Sløsing med offentlige midler i milliardklassen

Av Bjarne Jensen

Samarbeid mellom offentlig og privat sektor er nødvendig for å finne de beste løsninger for å bygge ut samfunnet vårt. Skal dette samarbeidet være effektivt må det utnytte de sterke sider i henholdsvis offentlig og privat sektor. En ny metode staten prøver for å effektivisere offentlige tilbud er såkalte OPS-prosjekter (Offentlig/Privat Samarbeid). I korthet går metoden ut på at private selskaper skal eie, finansiere, bygge ut og drive offentlig infrastruktur og bygg over en bestemt periode mot årlig betaling fra det offentlige. Statens vegvesen har inngått to avtaler om OPS-prosjekter. Jeg skal belyse hvorfor denne samarbeidsmodellen påfører det offentlige og dermed skattebetalerne merkostnader i milliardklassen. Jeg skal også vise at alternative modeller for samarbeid kan skape en vinn-vinn løsning for det offentlige og private samarbeidspartnerne.

Store summer

Det første prosjektet, ny riksveg Bårdshaug-Klett, går ut på at et privat selskap skal bygge ut, finansiere og drive vegstrekningen i 25 år mot årlig statlig betaling.   Prosjektet var anslått å kreve en samlet investering på 1200 millioner kroner. Avtalen med det private eierselskapet innebærer at staten betaler til sammen 2300 millioner over 25 år for at veistrekningen skal holdes åpen. I tillegg skal selskapet motta 29 mill.kr. årlig til drift av veistrekningen. Det siste beløpet skal økes i takt med prisstigningen. For å sammenligne beløpet på 2300 millioner, som skal betales over 25 år, med en investering på 1200 millioner kroner må de årlige beløpene neddiskonteres med en kalkulasjonsrente. Settes renten til 6 pst. blir dette et beløp på 1675 millioner kroner. Velges 4 pst. blir beløpet 2012 millioner kroner.

Med andre ord; Dersom prosjektet i stedet ble finansiert av for eksempel et offentlig bompengeselskap, som mottar samme betalingsstrøm og som lånefinansierer prosjektet til en rente på mellom 4 og 6 pst. (2-4 pst. over dagens rentenivå), så ville staten spart mellom 475 og 800 millioner kroner eller foretatt ytterligere vei investeringer for dette beløp. 

Det andre prosjektet er E39 Lyngdal-Flekkefjord. Samlet investering var anslått til 1100 millioner kroner. Avtalen med det private eierselskapet medfører at staten skal betale til sammen 2870 millioner kroner over 25 år. Det private selskapet mottar i tillegg et beløp på19,2 mill.kr. pr. år til drift av vegen. Dette beløpet skal indeksreguleres. Betalingsprofilen er noe annerledes enn i Bårdshaug-Klett prosjektet. Dersom betalingsstrømmen på til sammen 2870 millioner kroner neddiskonteres med 6 pst. så vil verdien være 1468 millioner kroner. Med 4 pst. blir beløpet 1793 millioner kroner.

Med andre ord; Om prosjektet ble finansiert av et bompengeselskap så ville en kunne spart mellom 368 og 693 millioner kroner eller gjennomført ytterligere investeringer i riksveier på tilsvarende beløp.

Konklusjonen kan også formuleres som: Ved å la private selskaper finansiere disse to prosjekter i 25 år betaler det offentlige (avhengig av renteutviklingen)  mellom 843 og 1493 millioner kroner mer enn om finansieringen ble gjort av et bompengeselskap med  kommunal/fylkeskommunal garanti. Dette kan betraktes som tilleggsprisen skattebetalerne må betale for å bli avlastet for prosjektenes utbyggings-, finansierings- og driftsrisiko.

Hvorfor blir en OPS-løsning så mye dyrere?

Det er tre forhold som gjør den private løsning vesentlig mer kostnadskrevende enn de tradisjonelle offentlige løsninger:

- Finansieringskostnadene for et privat selskap er høyere enn for det offentlige eller et offentlig selskap med garanti. 

- Det private selskapet må ha en ikke ubetydelig egenkapital for overhode å skaffe seg lånefinansiering. Egenkapitalkostnader er vesentlig høyere enn den renten et offentlig selskap betaler på lån. 

- Det private selskapet må for å redusere sin renterisiko i langt større grad basere sin finansiering på langsiktig rentebinding. Dess mer langsiktig finansieringen er dess høyere blir rentekostnadene.

Til sammen bidrar disse forhold til at et OPS-prosjekt må basere sin finansiering til en rentekostnad som er 3-5 pst. høyere enn det et bompengeselskap med offentlig garanti eller det offentlige selv kan basere seg på. Med så lang nedbetaling, som OPS-prosjekt har, slår dette selvsagt voldsomt ut.

Konsulentene, som har klart å overbevise staten om å prøve disse løsningene, begrunner bl.a. opplegget med at ved en slik løsning fremkommer den reelle risiko i prosjektene, den blir prissatt og dermed også tatt med i kostnadene. Det som imidlertid er en like stor realitet er at private selskap, som bygger infrastruktur for det offentlige, har større finansiell risiko enn offentlig finansieringen. Denne ekstra risikoen må naturligvis det private selskapet ta seg betalt for. Det er dette som medfører at det blir langt dyrere for det offentlige å velge OPS-modellen til finansiering av offentlig infrastruktur. Det er ikke slik at de private samarbeidspartnerne gjør en dårlig jobb eller skor seg spesielt på løsningen.

Utbyggingsrisiko og optimal gjennomføring av prosjekter

De fleste er enig i at utbygging av riksveger ikke gjennomføres så effektivt som mulig. Den viktigste årsak er at tempoet i utbyggingen styres av årlige bevilgninger på statsbudsjettet i stedet for av det tempo som er mest lønnsomt teknisk. Noen mener også at statens vegvesen ikke er ”flink nok” til å styre gjennomføring av store utbyggingsprosjekter og at det offentlige har en stor risiko for kostnadsoverskridelser i utbyggingsperioden. Løsningen på dette problemet er imidlertid ikke hele OPS-modellen, men at man i større grad inngår avtaler om totalentrepriser for utbygginger. Innvendingene enkelte reiser mot dette er at da er det ikke sikkert at det private utbyggingsselskap bygger ut anlegget slik at det virkelig har en levetid på 25 år med den vedlikeholdsstandard som er ønsket. Dette tror jeg er visvas. Vi har i dette landet en velkvalifisert ingeniørstand. Den evner å følge opp krav til standard og kvalitet de selv har satt til veianleggene. 

Hvorfor er ops-modellen populær?

Den OPS-modellen, som nå prøves ut i Norge, har blitt ganske vanlig for å finansiere infrastruktur i en del EU-land. Utad er selvsagt argumentene at det gir mer effektiv utbygging. De som har innsikt vet imidlertid at den viktigste årsaken finnes i ”Maastricht-kriteriene”. Et av disse kriteriene går ut på at den samlede offentlige gjeld ikke skal overstige 60 pst. av bruttonasjonalprodukt. Dette kriteriet har de fleste EU-land problemer med å oppfylle. Det gjøres derfor mange krumspring for å unngå at offentlig gjeld blir registrert som det. I OPS-modellen kamufleres den offentlige gjeldsforpliktelse ved at en i stedet lar et privat selskap stå som debitor for gjelden, mens det offentlige betaler ved årlige betalinger i 25 år.

Norge har ikke noe problem med å oppfylle Maastricht-kriteriene og vi er heller ikke medlem av EU eller EURO-samarbeidet. Vi trenger derfor ikke å ”kamuflere” offentlig gjeld slik denne OPS-modellen gjør. Vi har mer enn nok kapital, jevnfør at vi har over 1000 milliarder kroner plassert i aksjer i utenlandske selskaper og i andre lands statsobligasjoner.

Når vi bruker penger på statsbudsjettet så har en utgiftskrone til løpende utgifter eller driftsutgifter samme status som en ”utgiftskrone” til investeringer. Når budsjettbalansen gjøres opp er det tendens til at det er lettere å få gjennomslag for et lavt årlig beløp i betaling til et privat selskap enn en engangsutgift som er 10 ganger større, men som må tas allerede i inneværende budsjetter. Systemet tar ikke godt nok hensyn til at det lavere årlige beløpet skal betales i 25 år. I stille stunder funderer jeg på hvilke ”tullinger” som har funnet på dette. Staten vet jo bedre. 

Bak det hele ligger den såkalte ”handlingsregelen for bruk av olje-/gassinntektene”. Den medfører at når den norske stat skal spare så må det gjøres i utenlandske aksjer som Coca-Cola og General Motors osv. og i andre lands statsobligasjoner. Avkastningskravet til oljefondet er relativt beskjedent. Fire prosent er et lavt krav når det investeres med relativ høy risiko. Internrenten for de to veiprosjekter, som er analysert innledningsvis, er over 9 og 10 prosent. Det ville derfor være ”god butikk” for staten å spare i disse to prosjekter, for eksempel ved å ”låne” fra oljefondet.

I statsbudsjettet bevilges det årlig bare vel 5 milliarder kroner i riksveginvesteringer. Dette representerer i faste priser det samme beløp som vi brukte til slike investeringer for 30 år siden. Siden da er vårt samlede brutto nasjonalprodukt tredoblet. Det er derfor en betydelig underinvestering til disse formål i Norge. Da prøver selvsagt alle som er interessert i dette området å finne metoder som kan åpne for at det reelle investeringsbehovet blir bedre dekket. Dette er den eneste fornuftige begrunnelsen for at en så håpløs uøkonomisk ordning som denne OPS-modellen blir valgt og støttet av de sterke fagmiljøene i vårt vegvesen.

Alternativ OPS-modell for for veibygging

Analysen foran viser at selv om OPS-prosjekter kan gi lavere drifts- og utbyggingskostnader, så blir finansieringskostnadene så mye høyere enn det de tidligere løsninger ga, at dette gir betydelig dyrere veiløsninger. Derfor bør en utvikle et OPS- system basert på finansiering av slike prosjekter mer etter de modeller vi har i dag. Der er ansvaret delt mellom et bompengeselskap og ren offentlig finansiering. Det vil stimulere til en sunn lokal forankring og lokalt ansvar for prosjektene. En slik endring burde ikke være vanskelig å få til om vi ønsket å finne fram til en mer effektiv vegutbygging. 

Et mer rasjonelt opplegg for OPS kan altså bestå i at finansieringsansvaret ivaretas av lokalt forankrede finnasieringsselskaper /bompengeselskaper basert på avtaler med staten. Totalentreprise gis til entreprenørselskaper etter anbud/tilbud om utbygging og eventuell drift. Statens Vegvesen har bestillerrollen.

Dagens OPS-modell kan også gi andre negative virkninger. Aktuelle prosjekter er store og kapitalkrevende og vil medføre betydelig økonomisk risiko for private selskaper. Det er derfor bare de aller største norske entreprenørselskaper og da i samarbeid med sterke kapitalmiljøer som har muskler til å sitte i førersetet for disse prosjektene. Mellomstore og mindre entreprenører vil ekskluderes, bortsett fra å delta som underleverandører for de aller største. Løsningene kan derfor være negative for de fleste norske entreprenører.

Mange er opptatt av at det i Norge er for stort innslag av statlig kapital i det private næringsliv. Det må da være grunn til å stille spørsmål ved om det er ønskelig å lage ordninger som gjør at privat kapital blir nødvendig for å finansiere offentlig infrastruktur eller ordninger som bidrar til at privat risikokapital kan søke ly i investeringer i norske veger. Etter min vurdering bør det norske næringslivet slippe å konkurrere med det offentlig om denne private kapitalen.

Opplegg for bompengefinansiering slik det har vært utformet i Norge gir lokalmiljøene et finansielt redskap til å gjennomført veiløsninger som de ser behov for. I de nye oppleggene anes en ny struktur. Fortsatt skal brukerne betale, men det er staten som mottar pengene og skal sitte i førersetet. Ser vi her konturene til en ny ordning hvor bompenger blir en generell finansiering av offentlig sektor og hvor bompengene får mer fiskal karakter slik drivstoff- og bilavgiftene allerede har.  Da mister Veivesenet en finansieringskilde og lokalmiljøene et økonomisk virkemiddel som kan bidra til å sikre utbygging på deres premisser