Av Petter Næss

Som en del av forskningsprogrammet Concept har NIBR, NTNU, SINTEF og Frisch-senteret fokusert på planarbeidet i den tidlige fasen av store offentlige investeringsprosjekter (se bl.a. Næss, 2004 a og b; Klakegg, 2004).

Gjennomgangen viser at særlig to typer skjevheter er utbredte: mangelfull kvalitativ kartlegging av hvilke behov et foreslått investeringsprosjekt tar sikte på å forbedre, og misvisende kvantifisering av etterspørselen etter det valgte prosjektkonseptet. Disse problemene knytter seg i utgangspunktet til behovsanalysene, men videreføres ofte i form av mangelfulle målformuleringer og for snevre og/eller misvisende effektvurderinger.

Mangelfull kvalitativ kartlegging og analyse

Sammen med utvikling av løsningsalternativer utgjør behovsanalyse, målformulering og effektvurdering sentrale elementer i en rasjonell planleggingsprosess. De kan utføres i ulike faser av et prosjekt. Det er imidlertid i den tidlige fasen valget av overordnet løsning – konseptvalget – blir foretatt. Det er som regel på dette stadiet mulighetene er størst for å påvirke behovsoppfyllelse, økonomi og omfanget av sideeffekter. Dette krever imidlertid at prinsipielt ulike måter å dekke behovene og oppfylle målene på, blir belyst. Behov og mål må formuleres på et overordnet, strategisk nivå, og ikke innenfor et allerede valgt hovedkonsept. Hvis planleggingen av store investeringsprosjekter starter på et for lavt nivå i kjeden av behov, mål og midler, er det stor risiko for at prosjektene ikke bidrar til å oppfylle de prioriterte samfunnsmessige målene.  

Målforskyvning

Det finnes imidlertid mange eksempler på at behovsanalysene framstiller en bestemt teknisk løsning som behovet, og at målene og effektvurderingene innsnevres til å dreie seg om gjennomføringen av et gitt hovedkonsept. Moen og Strands (2000) undersøkelse av praktiseringen av pkt. 3.5 i de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging viser f. eks. en rekke eksempler på at en bestemt løsning (vegbygging) er blitt framstilt som behovet, i stedet for behovet for god tilgjengelighet mellom de funksjonene og aktivitetene som forbindes av de foreslåtte vegparsellene. Et annet eksempel er analysene som skulle belyse behovet for Gardermobanen. Disse fokuserte ensidig på tog som det kollektive transportmidlet, og neglisjerte busstransporten. Resultatet var en trafikkprognose som overdrev det framtidige passasjertallet på flytoget med 67 %, og som dermed også gav et overdrevet inntrykk av behovet for Gardermobanen (NOU 1999:28). Tilsvarende viser en gjennomgang av målformuleringer i store statlige prosjekter etter at kvalitetssikringsordningen ble innført i 2000, at målformuleringene i 5 av 8 prosjekter begrenset seg til å handle om hvordan et allerede fastlagt hovedkonsept best kunne gjennomføres. I noen av prosjektene var målformuleringene knapt mer enn en beskrivelse av den valgte løsningen (Klakegg, 2004).

Tilrettelegging for biltrafikk

Store offentlige investeringsprosjekter gjennomføres innenfor sektorer der det som regel alltid er formulert overordnede politiske mål for samfunnsutviklingen. Ofte vil dessuten sektorovergripende mål, f. eks. når det gjelder miljøvern og bærekraftig utvikling, være relevante for prosjektene. Det skjer likevel forholdsvis ofte at behovsanalyser og målformuleringer utelater viktige og relevante samfunnsmessige behov og målsettinger. Spesielt er dette uheldig i situasjoner der det er politiske mål om en annen utvikling enn den dagens trender og markedsetterspørsel peker mot.

Transportinfrastrukturprosjekter bygger ofte på modellberegninger som tar utgangspunkt i den forventede etterspørselen etter plass på hovedvegene. De gjeldende transportpolitiske målsettingene i Norge (St.meld. nr. 23 og nr. 26 (2001-2002)) og en rekke andre OECD-land (bl.a. Storbritannia) handler imidlertid om at etterspørselen etter mer biltrafikk i de største byene skal dempes (”predict and prevent” i stedet for ”predict and provide”). Ved å basere planleggingen på etterspørselsbaserte modellberegninger og trendforlengelser i slike situasjoner, undergraves de politiske målene for samfunnsutviklingen.

Det er også vanlig at trafikkmodellene antar at bygging av ny vegkapasitet i et område ikke fører til at den samlede trafikkmengden i området øker (Cowi, 2004). Dermed undervurderes også vegprosjektenes konsekvenser for energiforbruk, utslipp, trafikkulykker og støy.

Sideeffekter neglisjeres

I planleggingen skjer det også ofte en neglisjering av andre behov, mål og effekter enn dem som knytter seg til prosjektets hovedformål. Klakeggs (2004) gjennomgang av målformuleringer i store statlige prosjekter etter at kvalitetssikringsordningen ble innført i 2000, viser f. eks. at det for fire av åtte undersøkte prosjekter overhodet ikke var formulert mål i tilknytning til sideeffekter. For tre andre prosjekter omfattet målformuleringene positive sideeffekter (bl.a. reduksjon av støy og ulykker), mens begrensning av negative sideeffekter ikke inngikk blant målene. I de tilfellene der miljøkonsekvenser av prosjektene tas med i målformuleringer og effektvurderinger, er disse ofte begrenset til lokale og umiddelbare virkninger på miljøet (Røpke, 1993; Nielsen, 2000). Indirekte miljøkonsekvenser, f. eks. som følge av at nye veger ofte skaper mer trafikk, blir ofte neglisjert i konsekvensanalyser av infrastrukturplaner, til tross for at nødvendigheten av å inkludere slike konsekvenser som regel framheves i litteraturen om strategiske miljøvurderinger (se bl.a. European Commission, 2001). En undersøkelse av konsekvensanalysene i 24 regionale infrastrukturplaner i Sverige viser at bare tre av disse oppfylte kravene til akseptabel dekning og analyse av indirekte effekter (Jonsson 2004).

Det forekommer også at positive sidevirkninger av prosjektene overvurderes, særlig virkninger for lokal økonomi og sysselsetting av transportinvesteringer i utkantområder. En rekke studier har vist at slike forventninger sjelden er velbegrunnede (Flyvbjerg et al., 2003:65-72; Engebretsen, Lian & Strand, 1998).

Et tiltak for å unngå skjev eller mangelfull vurdering av sideeffekter kunne være å kreve at behovsanalyser, målformuleringer og effektvurderinger struktureres med separate avsnitt om behov, mål og vurdering av effekter i tilknytning til henholdsvis prosjektets hovedformål, negative sidevirkninger og positive sidevirkninger.

Misvisende prognoser og kostnadsoverslag

Prognoser, kostnadsoverslag og analyser av sosiale og miljømessige virkninger i forbindelse med store offentlige investeringsprosjekter er ofte lite treffsikre. En omfattende studie av over 200 internasjonale store transportinfrastrukturprosjekter (Flyvbjerg et al., 2003) viste store avvik mellom de prognostiserte og de faktiske trafikkmengdene. Særlig var avviket stort for jernbaneanlegg. Ved mer enn 9 av 10 slike anlegg overvurderte prognosene for passasjertall det faktiske antallet passasjerer. Et interessant og alarmerende funn i Flyvbjerg materiale er at i et stort antall av de prosjektene der etterspørselsanalysene var overoptimistiske, var det også overoptimistiske kostnadsoverslag. For de undersøkte bybaneprosjektene innebar dette at forholdet mellom passasjertall og kostnader gjennomsnittlig ble feilvurdert med en faktor på mer enn 2,5.

Mangelfulle analysemodeller

Manglende treffsikkerhet i analysene kan dels skyldes mangelfulle analysemodeller eller sviktende kunnskap om relevante årsak-virkningsforhold. Trafikkmodeller er ofte dårlige til å forutsi trafikkøkning skapt av nye og utvidede veger (induced travel). Transportmodellberegninger bør derfor bare brukes hvis modellene er kvalitetssikret av uavhengige eksperter fra en fagkrets som spenner videre enn modellmakernes egen. Et alternativ kan være å basere trafikkprognosene på en enklere og mer transparent vurdering av forskjellige faktorer som kan bidra til å øke eller redusere trafikken.

Det forekommer imidlertid urovekkende ofte at prognosene systematisk framstiller prosjekter i et mer fordelaktig lys enn det er saklig grunnlag for (Flyvbjerg et a.l., 2003; Wachs, 1989). For å motvirke at planleggerne ”lyver med tall” er det nødvendig å unngå at ”bukken passer havresekken”. Analysene bør utføres av et mest mulig nøytralt organ, med bred, tverrfaglig bemanning. Folkemøter, borgerjuryer og liknende bør organiseres for å gjøre det mulig for interessegrupper og sivilsamfunnet å komme med kritikk av eller støtte til analysene. Analysene bør bli gjenstand for uavhengig faglig vurdering (peer review). Faglige og eventuelt strafferettslige sanksjoner bør dessuten rettes mot planleggere som gjentatte ganger produserer grovt misvisende prognoser.

Litteratur

Cowi (2004): Notat av 11.10.04 i forbindelse med klagesak i Naturklagenævnet om den 3. Limfjordforbindelse.

Engebretsen, Ø.; Lian, O. & Strand. S. (1998): Samferdsel og robuste bo- og arbeidsmarkedsregioner.
TØI arbeidsdokument TR/0802/1998. Oslo: Transportøkonomisk institutt.

European Commission – DG Energy and Transport (2001): Manual on Strategic Environmental Assessment of Transport Infrastructure Plans. Amersfoort: DHV Environment and Infrastructure BV.

Flyvbjerg, B., Bruzelius, N. and Rothengatter, W. (2003): Megaprojects and Risk. An Anatomy of Ambition. Cambridge: Cambridge University Press.

Jonsson, D. (2004): Granskning av regionala transportinfrastrukturplaner med avseende på indirekta miljöeffekter. Rapport från Naturvårdsverket. Stockholm: Naturvårdsverket.

Klakegg, O. J. (2004a): Målformulering i store statlige investeringsprosjekt. Concept-rapport nr. 1050-2. Trondheim: NTNU

Moen, B. & Strand, A. (2000): “Når kapasitetsproblemer i vegnettet oppstår, skal andre…”. Prosjektrapport 2000:1. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Nielsen, K. L. (2000): Environmental Appraisal of Large Scale Transport Infrastructure Projcts.” Ph.D.-avhandling. Aalborg: Aalborg Universitet, Istitut for Samfundsudvikling og Planlægning.

NOU 1999:28 Gardermoprosjektet. Evaluering av planlegging og gjennomføring. Utredning fra en gruppe oppnevnt ved kongelig resolusjon av 15. mai 1998

Næss, P. (2004a): Tidlig fase i store offentlige investeringsprosjekter. Vurdering av behov, mål, fleksibilitet og effekt. Concept-rapport 1050-5. Trondheim: Concept-programmet.

Næss, P. (2004a): Bedre behovsanalyser. Erfaringer og anbefalinger om behovsanalyser i store offentlige investeringsprosjekter. NIBR-rapport 2004:15; Concept-rapport 1050-1. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

St.meld. nr, 23 (2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder. Oslo: Miljøverndepartementet. http://odin.dep.no/md/norsk/publ/stmeld/022001-040015/dok-bn.html

St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport. Oslo: Samferdselsdepartementet. http://odin.dep.no/sd/norsk/publ/stmeld/028001-040007/dok-bn.html

Røpke, I. (1993): “Hvor mange “lag”? –miljøkonsekvenser i strukturelt perspektiv.” I Kullinger, B. og Strömberg, U.-B. (red.): Planera för en bärkraftig utveckling, s. 133-144. Stockholm: Byggforskningsrådet.

Wachs. M. (1989): “When Planners Lie With Numbers.” Journal of American Planning Association, Vol. 55, no. 4, pp. 476-479.