AV STEINAR STRØM

«Det er blitt vist til at lyntogutbyggingen i Europa ofte har hatt en statlig dekning av gjeld. Men dette er ikke et tegn på at prosjektene er samfunnsø­konomisk ulønnsomme. Min gjetning er at euro­peiske lyntog, i flatt lende og med mange poten­sielt reisende (for eksempel i Italia), har en sam­funnsøkonomisk tilstrekklig avkastning større enn null,» skriver Steinar Strøm. Bildet er fra Nederland. Foto: Are Wormnes.

Tåler norsk økonomi økt satsing på sam­ferdsel? Svaret er ja, norsk økonomi tåler økt satsing på samferdsel. Men vi må satse på investeringer som gir en (til­strekkelig) positiv samfunnsøkonomisk avkastning.

Handlingsregelen for bruk av oljepenger bør følges, dels av hensyn til vår konkurranseutsatte industri og dels av hensyn til fremti­dige generasjoner. En økt satsing på samferdsel vil da innebære at bruk av ressurser til andre formål må reduseres.

Disse reduksjonene kan enten være i form av mindre privat forbruk (økte skatter), mindre bruk av ressurser til andre formål innen offent­lig sektor (omprioriteringer i offentlige bud­sjetter, også innen samferdsel med mer vekt på samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter) og mindre private investeringer.

Hva bør vi ikke gjøre? Vi bør ikke bygge høyhastighetsbaner mellom store norske byer.

I to år har Jernbaneverket arbeidet med en utredning om høyhastighetsbaner i Norge (Høyhastighetsutredningen, hvis konklusjoner ble offentliggjort 25. januar, red. anm.). Pro­sjektleder har vært Tom Stillesby.

Som medlem av utredningens internasjonale ekspertpanel, har jeg fulgt utredningen nøye. Den har vært svært profesjonelt ledet, og de ulike norske og utenlandske firmaene som har bidratt til utredningen, har gjort en faglig svært grundig jobb.

I utredningen har det engel­ske firmaet Atkins – sammen med sine partnere Faithful & Gould, Ernst &Young, RAND og Significance – laget anslag på etterspørselen etter reiser med høyhastighetstog (gitt de andre reisealternativene), utbyggings-, drifts- ,vedlikeholds- og forny­ingskostnader, skattefinansieringskostnader, kostnader knyttet til CO2-utslipp, nytten de reisende kan ha utover hva de betaler for en reise, mernytte («wider economic benefits») og endringer i produsentoverskudd for transpor­tører i markedet.

Det er tatt hensyn til at kost­nader og betalingsvillighet (verdien av tid) for å reise med tog kan øke over tid som følge av økonomisk vekst. Betalings­villigheten varierer med hensyn til reisens formål (arbeidsreiser, forretningsreiser og fritidsreiser) og reisemåte. I neddiskonteringen av fremtidige pengestrømmer har en som hovedalternativ benyttet en kalkulasjonsrente på 4,5 %, men en har også laget kalkyler med renter på 2 % og 5,5 %.

Konklusjonen er krystallklar: Ingen av de analyserte strekningene har en positiv sam­funnsøkonomisk nåverdi, hverken med 2 %, 4,5 % eller 5,5 % kalkulasjonsrente. Lyntog på lange strekninger i Norge er ikke samfunnsøko­nomisk lønnsomme.

Nåverdiene er ganske mye negative, hvilket skyldes at kostnader ved å bygge høyhastighets­baner i fjell- og fjordlandet Norge er veldig kre­vende. En høyhastighetsbane kan ikke ha ster­kere stigning enn 12,5 promille, noe som betyr lange rette strekninger og massevis av tunneler. Høyhastighetsbaner i Norge ville ha gjort Sør- Norge til verdens største undergrunnsmetro.

De mange og lange tunneler (tunnelandeler mellom 40 % og 65 %) krever mye sement og betong, noe som også innebærer at det akku­mulerte utslipp av CO2 for flere av streknin­gene i mange tiår, på noen av strekningene for alltid, vil være høyere enn i fly- og bilalterna­tivene. Utslippene av CO2 skyldes i hovedsak utslippene knyttet til produksjon av sement og betong. I tillegg kommer utslipp knyttet til drif­ten av togene (bruk av elektrisitet i et nordisk marked). I motsetning til hva mange har trodd, så er høyhastighetsbaner ikke miljøvennlige.

Nåverdiene med 2 % rente er så lave at det betyr at investeringer i høyhastighetsbaner på lange strekninger gir en negativ avkastning. Oljelandet Norge bør ha større ambisjo­ner for avkastningen av investe­ringer innen samferdsel. Med tillegg av mernytte («wider economic benefits») blir nåverdiene bare litt mindre negative. Uten skattefinan­sieringskostnader, blir frem­deles nåverdiene ganske mye negative. Med 2 % kalkulasjons­rente blir nåverdiene enda mer nega­tive og skyldes at byggeperiodene er ganske lange, fra 6–10 år.

I utredningen er det også blitt regnet på om lyntogene kan klare å dekke driftskostna­der, inklusive vedlikeholdskostnader, gjennom billettinntekter. Hvis en ser bort fra omfattende, fremtidig fornying av infrastruktur og materiell, så kan neddiskontert driftsoverskudd bli posi­tivt på de fleste strekninger. Det betyr driftsø­konomisk lønnsomt.

Normalt vil en med bedriftsøkonomisk lønnsomhet mene at neddiskontert drifts­overskudd fratrukket kapitalkostnader må være positivt. Ingen av høyhas­tighetsbanene er bedriftsøkono­misk lønnsomme. Selv om lynto­gene kunne ha benyttet billetter som var forskjellige med hensyn til de reisendes betalingsvillighet (inndragning av hele konsument­overskuddet), som selvsagt ikke er praktisk mulig, ville de ikke kunne bli bedriftsøkonomiske lønnsomme.

Mange har vist til flytogmodellen. En bør da være klar over at utredningen av flytoget på 1990-tallet var faglig sett svært svak. En konkluderte med at ikke bare var flytoget sam­funnsøkonomisk lønnsomt, men så lønnsomt at (vanlige) billettinntekter kunne dekke alle kapitalkostnader. Da flytoget var bygget, ble det umiddelbart klart at utredningen var feil. Fly­toget var bare i stand til å dekke under 10 pro­sent av de totale kapitalkostnader. Resten ble dekket av skattebetalerne.

Det ble aldri undersøkt i ettertid om flytoget var samfunnsøkonomisk lønnsomt, noe det kan være selv om det ikke var bedriftsøkonomisk lønnsomt (men driftsøkonomisk lønnsomt). Betalingsvillighet utover billettpriser kan jo være høye nok til at dette skjer. En slik under­søkelse har trolig bare akademisk interesse, i og med at flytogtraseen er ferdig bygget.

Det er viktig å merke seg at et samfunnsøkonomisk lønnsomt samferdselsprosjekt kan innebære statlig finansiering av gjelden knyttet til utbyggingen. Jo lavere skattefinanserings­kostnaden er, desto mer av gjelden bør skat­tebetalerne dekke. Disse kostnadene er relativt lave, men ikke så lave at billettprisene bare skal dekke driftskostnader.

Det er blitt vist til at lyntogutbyggingen i Europa ofte har hatt en statlig dekning av gjeld. Men dette er ikke et tegn på at prosjektene er samfunnsøkonomisk ulønnsomme. Min gjet­ning er at europeiske lyntog, i flatt lende og med mange potensielt reisende (for eksempel i Italia), har en samfunnsøkonomisk tilstrekklig avkastning større enn null.

I Norge er situasjonen en annen. En faglig sterk utredning viser at lyntog i Norge ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt. De bør derfor ikke bygges. Denne konklusjonen endres ikke av at neddiskonterte verdier av nettodriftsinntekter er positive (driftsøkonomisk lønnsomhet). Norge med sine mange fjorder og fjell og relativt få innbyggere egner seg for fly.

Hva bør vi gjøre? Vi bør satse på investerin­ger i veg og bane i områder hvor folk flest bor. Det betyr først og fremst investerin­ger i intercity-triangelet: Oslo ret­ning Vestfold og Grenland, Oslo retning Østfold-byene og Oslo retning Hamar.

For jernbanen bør pendlertra­fikk og arbeidsreiser, samt godstra­fikk, være de viktigste oppgavene. I godstrafikken trenger vi en koordi­nert innsats som ser havn, veg og bane under ett. Framkomlighet, punktlighet, og forut­sigbarhet er stikkordene, snarere enn lyntogfart.

Store og kompliserte veg- og baneprosjekter bør ha en prosjektfinansiering. En kan da oppnå en sammenhengende og optimalisert utbygging av lange og kompliserte veg- og jernbanestrekninger. Det er gode grunner til at utbygger og driftsoperatør er ett og samme firma. Utbygger tar da hensyn til hvordan kost­nadene kan bli i driftsfasen.

Prosjektfinansiering kan gjennomføres på flere måter, for eksempel i form av flerårige statlige budsjetter eller gjennom OPS, hvor en privat utbygger finansierer utbyggingen gjen­nom lån, men får utgiftene dekket fra offentlige budsjetter når utbyggingen er ferdig.

Det er mulig at en praktisk måte å gjennom­føre prosjektfinansiering på, er å opprette et statlig infrastrukturselskap med ansvar for veg- og baneprosjekter, eventuelt også luftfarts­prosjekter. Selskapet kan gjennomføre nasjonale kalkyler over mulige prosjekter, utforme anbuds­betingelsene, legge ut anbud om bygging og drift av veger, samt sikre løpende finansiering av pro­sjektene i byggefasen, eventuelt i klare samar­beidsformer med private aktører – gjen­nom det vi kjenner som OPS.

Selskapet kan etableres som et statsforetak (eventuelt som et statlig eid aksjeselskap), med ini­tial egenkapital bevilget av Stor­tinget. Det kan bli gitt fullmakter, etableres med eget styre, administra­sjon og fagavdelinger, med ett mål for øye: Sikre langsiktig finansiering av samfunnsø­konomisk lønnsomme samferdselsprosjekter.

For å få realisert et slikt mål, må selskapet motta årlige bevilgninger over statsbudsjett, uten at det stilles krav om at midlene brukes i løpet av bevilgningsåret. Samtidig må selskapet kunne inngå flerårige kontrakter med entrepre­nører og bompengeselskap for etterfølgende drift. De årlige bevilgningene må gis i henhold til en langsiktig plan, etter forhandlinger mel­lom det statlige infrastrukturselskapet, Sam­ferdselsdepartementet og Finansdepartementet, der Stortinget holdes løpende informert.