NTP sementerer dagens transportstrømmer

Arve Halseth og Tron Even Skyberg

ECON har de siste årene gjort en serie analyser om tilpasningen i markedet for intermodal transport. Prosjektene er blant annet finansiert av Norges Forskningsråd (PULS) og gjennomført i samarbeid med CargoNet og SAS Cargo.

Den viktigste konklusjonen i prosjektet er at størrelse og kvalitet på transporttilbydernes nettverk er svært viktig for vareeiernes valg av leverandør. Med nettverk menes dels en operatørs rutetilbud med hensyn til destinasjoner og frekvensen i ruteopplegget og dels bredden i produktspekteret (pakker, stykkgods, ekspress, etc.). Betydningen av nettverk er dokumentert både teoretisk og empirisk.

Den empiriske dokumentasjonen er gjort med to forskjellige innfallsvinkler.

·          En studie av flyfrakt innenlands viser at etterspørselen økte med 10-20 prosent etter fusjonen mellom SAS og Braathens Cargo i 2002. Økningen kan tilskrives at både avgangsfrekvensen og antall destinasjoner ble økt. Økningen i antall destinasjoner skyldes at Braathens og SAS var fokusert henholdsvis på innenlands og utenriks frakt. Videre innebar integrasjonen mellom de to selskapene et bredere produktspekter, dels fordi Braathens hadde utviklet et bredere sett ekspressprodukter innenlands enn hva SAS hadde gjort.

·          En analyse av container feedertransporter mellom Oslo og kontinentet viser at fremføringskostnadene kunne vært redusert dersom operatørene hadde benyttet jernbane mellom Oslo og Gøteborg. Dette gjelder volumer som lastes og losses på dager med lite trafikk, typisk tirsdager og torsdager, og volumer som uansett skal terminalbehandles på Alnabru. I praksis viser det seg at få aktører benytter banealternativet, blant annet på grunn av høye transaksjonskostnader ved å rute gods på tvers av nettverkene til uavhengige operatører. Slike kostnader er dels knyttet til proprietære standarder for informasjonsutveksling. I tillegg øker sannsynligheten for avvik ved å rute gods på tvers samtidig som ansvarsforholdene for slike avvik blir uklare.

Analysen av flyfraktmarkedet må sees i sammenheng med at de fleste transportkjøperne foretrekker totalleveranser fra én leverandør. Dersom kjøperne i stedet sprer gods på flere leverandører, kan en ikke vente og finne en sammenheng mellom en integrasjon mellom to transportnettverk og etterspørselen etter frakt. Analysen av containertransporter illustrerer hvorfor slike totalleveranser foretrekkes av de fleste transportkjøperne. Når det koster ekstra å rute gods på tvers av uavhengige transportnettverk, er det lønnsomt for en vareeier å knytte seg til ett nettverk.

Disse to resultatene har en viktig implikasjon, og det er at godset normalt vil følge én operatørs nettverk. En annen implikasjon er at operatørene vil ha sterke incentiver til å spesialisere seg og til å segmentere markedet.

Operatørene segmenterer markedet

Markedssegmentering er resultatet av en selvforsterkende prosess som skyldes at vareeierne velger å bruke én operatør som har et godt utbygd tilbud med hensyn til destinasjoner og rutetilbud. Vareeiere med det samme behovet for transport, vil søke til samme operatør. Desto bedre tilbud én aktør kan etablere innenfor et segment, desto bedre blir konkurranseevnen, og enda flere kunder vil søke seg til denne operatørens nettverk.

Denne seleksjonen er i operatørenes interesse, siden konkurransen reduseres. Operatørene har derfor incentiver til å forsterke segmenteringen, gjennom å skreddersy sitt tilbud til grupper av vareeiere. I praksis ser vi derfor at sjø, bane og transport med vogntog betjener kvalitativt forskjellige markedssegmenter. Vareeiere som har preferanser for høy transport­kvalitet (i form av rask fremføring og hyppige avganger) velger vogntog, mens vareeiere som har preferanser for lave kostnader velger sjøbaserte løsninger.

Den beste illustrasjonen ser en kanskje for gods som har oversjøisk opprinnelse eller destinasjon. Slik gods har uansett en fremføringstid på flere uker og de fleste oversjøiske rederiene tilbyr ukentlige avganger fra de store kontinentale havnene. Vareeierne innen dette segmentet har derfor lite å tjene på hurtig fremføring av hyppige avganger mellom Norge og kontinentet, og vil følgelig foretrekke sjøtransport som gir lave fremføringskostnader. Samtidig ser vi at feeder containertransporter sjøveis skjer gjennom rundturer og ikke skytteltrafikk. Rundturer innebærer at forskjellen i fremføringstid mellom sjøtransport og vogntog blir relativt stor. Dette mener vi er et eksempel på en segmentering hvor et transportnettverk skreddersys til behovene innen et spesielt segment.

Å flytte gods forutsetter grunnleggende endringer i nettverkene

En implikasjon av markedssegmenteringen er at de politiske målene om økt intermodal transport neppe kan nås gjennom å flytte gods som i dag fraktes med vogntog over til de eksisterende tilbudene på sjø eller bane. Større skift i retning av økt bruk av intermodale løsninger forutsetter i stedet at det etableres helt nye tilbud som kvalitativt matcher etablerte og veibaserte transport­løsninger, men uten at transportkostnadene øker vesentlig. Sagt på en annen måte, skal banetransport bli et alternativ i fremtiden til vogntog må CargoNet eller andre baneoperatører bygge opp et nettverk internasjonalt som er like integrert og som matcher kvaliteten og kostnadene som tilbys av vogntogoperatørene. Skal sjøtransport bli et alternativ, forutsetter det et ruteopplegg som gir hyppigere avganger og raskere fremføring en hva som tilbys av container feederoperatørene.

En annen konsekvens er at det er en hårfin balanse mellom en markedsstruktur som er ønskelig og en struktur som ikke bidrar til å nå mål om økt grad av intermodal transport. På den ene siden er det ønskelig med store nettverk hvor mulighetene for konsolidering av gods er tilstrekkelig til at intermodale løsninger er konkurransedyktige. På den annen side kan eksistensen av et fåtall og avgrensede nettverk føre til begrenset konkurranse. Nye aktører klarer ikke å etablere seg i markedet med innovative løsninger og etablerte aktører har for svake incentiver til å fornye eget tilbud. Sagt på en annen måte, det er forskjell på kortsiktig og langsiktig effektivitet i transportmarkedet. En struktur som innebærer gode løsninger på kort sikt trenger ikke å gi gode løsninger på lang sikt.

Målet om å øke andelen intermodale transporter gir derfor en todelt utfordring. For det første er det nødvendig med nye løsninger produktmessig som reduserer forskjellene i kvalitet mellom vogntog og intermodale løsninger. For det andre er det nødvendig å utvikle en knutepunktsstruktur som sikrer at tilstrekkelig gods kan konsolideres til å gjøre nye løsninger konkurransedyktig. På denne måten er utfordringene for markedet og for samferdselsplanleggingen egentlig to sider av samme sak. Denne konklusjonen trekker i retning av at økt bruk av intermodale løsninger vanskelig kan realiseres gjennom en hierarkisk statlig planlegging alene, snarere tvert imot.

Det er neppe en ny erkjennelse at det ikke er trivielt å få til større skift i transportstrømmene. Våre analyser kan kanskje bidra til en ny innfallvinkel til å angripe utfordringene på i samferdselspolitikken.

Kort- eller langsiktig fokus i samferdselspolitikken?

Konklusjonen i vår analyse er at det er konflikter mellom kort- og langsiktige hensyn i samferdselspolitikken.

For å fremme intermodale løsninger er det på kort sikt viktig å finne løsninger som bidrar til at gods i størst mulig grad konsolideres og samles i etablerte nettverk. En slik politikk kan for eksempel gå ut på å bygge ned eksisterende flaskehalser i vei- og banenettet i etablerte transportkorridorer og ved å sikre arealer og kapasitet i det lokale veinettet til å utvikle eksisterende knutepunkter. I kortform er handlingsregelen; "bygg på det etablerte".

Forslaget til NTP - St. meld. nr. 24 (2003-2004) - inneholder mange tiltak som i praksis har sterkt preg av å bygge opp under det etablerte systemet. Man prioriterer for eksempel godsterminalene på Ganddal (fordi kapasiteten på den eksisterende terminalen er sprengt) og på Alnabru (fordi overgangen fra vognlast til containertransporter skaper andre behov for arealutnyttelse). Etter at Kystdirektoratet opprinnelig foreslo en ganske radikal omlegging av havne­strukturen, med to såkalte internasjonale intermodale knutepunktshavner (senere utvidet til 8 havner), ender Samferdselsdepartementet ut med å opprettholde dagens system med 10 såkalte nasjonalhavner. Det kan kanskje hevdes at det ene alternativet i realiteten ikke er særlig forskjellig fra det andre, men den løsningen SD til slutt falt ned på har unektelig som konsekvens å bygge opp under det etablerte. Dette er fornuftig nok, gitt at det ikke finnes mekanismer som blokkerer for etablering av nye intermodale løsninger og/eller at de etablerte operatørene har tilstrekkelig incentiver til selv å utvikle nye tilbud.

Å føre en politikk som systematisk bygger opp under status quo, er ikke åpenbart også det beste på lang sikt. Dersom det er incentiver til å etablere store og spesialiserte, men lite fornyende transportnettverk, er det snarere fornuftig å søke løsninger som innimellom "deler ut kortene på nytt" og som tvinger aktørene til å gjøre større endringer i sitt tilbud og som gjør det lettere for nye operatører å etablere tilbud.

Det er ikke mangel på mulige og radikale tiltak som "tvinger" gjennom større endringer i markedet. Frigjøring av hele Oslo Havn og Alnabru til byutvikling, vesentlig opprusting av kapasiteten på bane til Sverige, etc. Ingen slike tiltak er i det hele tatt drøftet i NTP. Det er vel kanskje heller ikke tilrådelig å gjennomføre så radikale tiltak bare for å lage støy i markedet.

NTP er et lite egnet virkemiddel

Det er neppe mulig å utrede seg frem til behovet for å gjøre grunnleggende endringer i rammebetingelsene. Det finnes verken datagrunnlag eller modellverktøy som gjør oss i stand til å forutse med en rimelig høy grad av sikkerhet og troverdighet hvordan transporttilbydernes nettverk vil påvirkes av endringer i infrastruktur. Dette impliserer imidlertid ikke at det ikke er forsøket verdt å føre en langsiktig politikk. Radikale grep krever imidlertid både en felles problemforståelse og konsensus om tiltak, ikke bare politisk, men også mellom samferdselsplanleggere og markedsaktører og mellom statlige og kommunale myndigheter. Utfordringen er derfor sannsynligvis å finne andre arenaer og andre prosesser for å utvikle langsiktige strategier i politikken.

Nasjonal transportplan gir verken en arena eller en prosess som sikrer slik samforstand. Den involverer bare et utvalg av viktige beslutningstagere, noe som verken bidrar til å identifisere relevante tiltak eller til å skape konsensus om slike. Mye tyder derfor på at første trinn for å øke andelen intermodal transport ligger i å utvikle nye institusjoner og handlingsmønstre for å kunne treffe mer radikale tiltak en gang i fremtiden. Hvordan man kan få til dette i praksis er tema i et pågående ECON prosjekt