Debatt: Hva betaler man for i OPS?

Av Eline Skramstad

Hva er OPS i vegsektoren?

Statens vegvesen (SVV) bestiller en veg som oppfyller definerte funksjoner, og inngår en kontrakt med et OPS-selskap om levering av dette. OPS-selskapets oppgaver vil være å finansiere, prosjektere, bygge, drifte og vedlikeholde en vegstrekning. Driftsperioden er satt til 25 år.

OPS-selskapet er et privateid prosjektselskap uten andre oppgaver enn de som følger av kontrakten med SVV. Selskapet vil inngå kontrakter med entreprenør, driftsselskap, långivere, forsikringsselskaper osv. for å ivareta de oppgavene som OPS-selskapet har i hht. kontrakten med SVV. OPS-selskapet vil overføre oppgavene til de som presumptivt mest effektivt håndterer dem.

OPS-selskapet får betalt i form av en kontantstrøm fra det offentlige den dagen vegen er tilgjengelig for billistene og i hele driftsperioden. Kontantstrømmen er bestemt utfra OPS-selskapets forventninger om kostnadsstørrelsene, og vil ikke påvirkes av hva som er faktiske kostnader i prosjektet – en eventuell kostnadsoverskridelse må dekkes av OPS-selskapet i form av mindre avkastning til eierne, evt. manglende gjeldsbetjening. Betalingen fra SVV vil bli redusert dersom det er redusert tilgjengelighet på vegen, og/eller det er mangelfullt vedlikehold av vegen.

Det man oppnår gjennom OPS-strukturen er at de aktørene i det private markedet som normalt håndterer risiko av tilsvarende art, konkurrerer om å bære risikoelementet på gunstigste vilkår for OPS-selskapet. Aktører i et konkurranseutsatt marked vil trolig være mest effektive til å håndtere en bestemt risiko fordi de har gjentagende erfaring med å bære slik risiko, og fordi de gjennom konkurransemekanismen må være effektive for å overleve.

Finansiering

OPS-selskapet vil finansieres med en kombinasjon av fremmedkapital og egenkapital.

a. Ad fremmedkapital

Selskapets gjeldsbetjeningsevne ligger i kontantstrømmen. Dersom OPS-selskapet ikke klarer å levere som forutsatt og dermed ikke mottar full betaling fra SVV, vil det være långiverne som må bære kostnadene siden selskapets lån ikke blir innfridd. Implisitt i OPS-mekanismen ligger det altså at långiverne vil være "Tilsyn" for at OPS-selskapet leverer, og långiverne vil ha fellesinteresser med bestiller på dette punktet.

Det er ikke knyttet kredittrisiko til selve utbetalingen av kontantstrømmen. Derimot er det risiko knyttet til hvorvidt selskapet klarer å levere i henhold til kontrakt og oppnå full betaling. Det er også knyttet risiko til hvilke kostnader OPS-selskapet står overfor i kontraktsperioden. Det vil være et krav fra långiverne at selskapet har avdekket seg for alle kostnadsendringer så langt dette er mulig. Dvs. at man har fastpriskontrakter på entreprise og drift, fast rente i hele perioden, osv, og at de ulike leverandørene bærer ansvaret for kostnadsoverskridelser på de oppgavene de har overtatt ansvaret for.

Dersom man oppnår en god risikofordeling mellom OPS-selskapet og underleverandørene, vil långiverne godta en lav egenkapitalandel i selskapet og risikopåslaget på renten vil bli lavt. Kravet til egenkapitalens størrelse følger av behovet for en buffer i selskapet til å dekke uforutsette kostnader. Risikopåslaget avspeiler bankenes oppfatning av selskapets gjeldsbetjeningsevne. I de to prosjektene i Norge har man klart å oppnå en balansert risikofordeling og risikopåslagene er under 1% i byggeperioden og enda lavere i driftsperioden. Egenkapitalandelene er godt under 10%.

Dersom det offentlige skulle lånt midler til prosjektet i eget navn, eller via et selskap med offentlige garantier (ref. bompengeselskapene), ville risikopåslaget kanskje vært ned mot 0 eller negativt. En finansieringspakke hvor den Europeiske Investeringsbanken og den Nordiske Investeringsbanken inngår, kan redusere avviket mellom privat og offentlig finansiering betydelig.

Det man ikke oppnår gjennom offentlig finansiering er at långiverne tar på seg rollen som Tilsyn for OPS-selskapets opptreden, siden långiverne kan snu seg mot den offentlige garantisten/låntakeren dersom OPS-selskapet ikke kan betjene sin gjeld. Marginpåslaget ved privat finansiering er det SVV må betale for at private aktører faktisk skal ta risikoen for forsinket ferdigstillelse, kostnadsoverskridelser, feil og mangler på anlegg, tilstrekkelig vedlikehold osv. Dette hensyntas ikke i Jensens sammenligning av finansieringskostnader, samt at risikopåslaget på fremmedkapitalen er satt for høyt.

b. Ad egenkapital

Krav til avkastning på egenkapitalen vil avhenge av risikoen knyttet til hvorvidt avkastning faktisk kan oppnås. Ved beregning av størrelsen vil en ta utgangspunkt i fastrenten for kontraktsperioden, og legge risikopåslaget på denne renten. Hvorvidt egenkapitalen faktisk oppnår denne avkastningen vil først vise seg når prosjektet er ferdigstilt, siden egenkapitalavkastningen vil variere med evt. endringer i netto kontantstrøm. Har man en balansert risikofordeling i prosjektet, kan man forvente et risikopåslag fra de private investorene på 3-6%. Trolig ligger avkastningskravet i de to prosjektene på dette nivået. Jensens oppfatning av egenkapitalavkastningens størrelse er etter vår oppfatning sterkt overvurdert.

c. Ad rente

OPS-selskapet kan ikke selv bære risiko for kostnader som kan variere mye og som er vesentlige for selskapet over tiden. En slik faktor er rentekostnaden - selv om lånemarginen er fast i kontraktsperioden vil markedsrenten svinge. I 25-års perioden fra 1980 til i dag har den korte renten (3 mnd NIBOR) variert mellom 2% og 15,3% og gjennomsnittsrenten siste 25 år (3 mnd NIBOR) har vært 9,36%[1]. Rentesvingningene i seg selv kan være nok til å torpedere selskapets gjeldsbetjeningsevne.

For å avdekke seg for renterisiko vil OPS-selskapet inngå en fastrentekontrakt for hele låneperioden. Hvorvidt dette er gunstig eller ikke i forhold til en flytende rente, vil man ikke vite før kontraktsperioden er over. Dersom fastrenten ligger under gjennomsnittsrenten (vektet med lånevolumet til enhver tid) i kontraktsperioden, kan man si at det var gunstig for selskapet å inngå en slik fastrentekontrakt. Men poenget er at selskapet ikke har finansiell muskel til å bære denne risikoen, og da er det uvesentlig for selskapet om det i ettertid kan se at det hadde vært mer lønnsomt med flytende rente.

Om det er gunstig for SVV at selskapet inngår en fastrentekontrakt avhenger av om etaten har renterisiko. Dersom SVVs budsjetter justeres i takt med rentesvingningene, kan det være fornuftig at SVV selv bærer renterisikoen i prosjektet. Dersom SVV vil avdekke seg for renterisiko, er det rimelig å anta at det likvide og godt utviklede rentemarkedet mest effektivt og gunstigst avdekker denne risikoen.

Hvorvidt det er et OPS-selskap eller offentlige aktører som lånefinansierer prosjektet, vil ikke ha vesentlig utslag på hvilken fastrente (eksklusiv kredittmargin) man kan oppnå for kontraktsperioden. Men det vi har sett i ordinære bompengeprosjekter, er at låntakerne gjerne ikke avdekker all renterisiko. På denne måten skyver man igjen risikoen for rentesvingningene over på garantistene for selskapet (eller for bompengeselskapenes vedkommende; billistene). Skal man sammenligne kostnadene selskapsformene i mellom, må man ha som utgangspunkt at de behandler ulike risikoelementer likt.

Til Jensens påstand om at fastrente ikke lønner seg, er det alltid ulønnsomt å forsikre seg ut fra forventningsverdier, ettersom forsikringspremien skal dekke forsikringsgivers kostnader og fortjeneste og forventningen er at forsikringen er unødvendig.

Fordeler og ulemper

Gjennom anskaffelsesformen OPS har SVV anledning til å overføre risiko som den normalt bærer selv til de private aktørene. Tradisjonelt vil ofte ikke disse risikoelementene bli identifisert, og de vil automatisk bæres av den offentlige bestilleren. I hvilken grad det offentlige har kostnader forbundet ved å bære risikoelementene selv, må bestiller selv avklare.

Undersøkelser i England viser at er det er kostnadsoverskridelser og forsinket ferdigstillelse i ca 70% av prosjektene ved tradisjonell anskaffelse. I prosjekter gjennomført som OPS er det ca 20% av prosjektene som er forsinket (hvorav en stor del skyldes endret bestilling) og 20% som har kostnadsoverskridelser (kostnadsoverskridelsene bæres av de private aktørene). Selv om det foreløpig ikke er mulig å gjøre tilsvarende analyse i Norge, bør det være grunn til å forvente noe av de samme resultatene.

SVV har uttalt at ferdigstillelsestidspunktet for de to norske prosjektene trolig er et par år tidligere enn de ville vært gjennom en tradisjonell anskaffelse. Dette innebærer store nytteverdier for samfunnet i form av redusert reisetid og redusert antall ulykker, men de overlater vi til SVV å beregne størrelsene av.

Gjennom OPS-kontrakten tvinges de private aktørene til å ha en livsløpstankegang til investeringen som skal foretas. De private aktørene må optimalisere investeringen i forhold til at den skal være billigst mulig å drifte og vedlikeholde over tiden. Dette kan også SVV gjøre selv, men den vil ikke ha det samme forholdet til budsjettbeskrankninger inn i fremtiden som et OPS-selskap vil måtte ha.

Det påløper økte transaksjonskostnader ved innføring av OPS som anskaffelsesform - kontraktsutformingen i strukturen er omfattende. Transaksjonskostnadene vil gå vesentlig ned etter hvert som man opparbeider seg erfaring. Man må heller ikke undervurdere kostnadene ved en tradisjonell anskaffelsesform, selv om disse ikke nødvendigvis er så synlige i kommune og stat.

En OPS-struktur binder opp offentlige budsjetter med tilnærmet full forutsigbarhet i driftsperioden for alle kostnader knyttet til anlegget. Også en tradisjonell anskaffelse vil binde budsjettene, men ikke med samme forutsigbarhet. Budsjettbindingen følger den dagen man gjør vedtak om at et anlegg skal realiseres, og er uavhengig av anskaffelsesformen som velges.

I en sammenligning av ulike anskaffelsesformer, må nytteverdiene av framskyndet ferdigstillelse og reduksjon i antall ulykker, samt risikoavlastning for kostnadsoverskridelser, feil og mangler, manglende vedlikehold osv. settes opp mot den økte finansieringskostnaden og evt. økte transaksjonskostnader. Den økte finansieringskostnaden har vi skissert størrelsen på i det ovenstående, mens det offentlige selv må beregne de andre effektene. Beregningene her bør ikke baseres på tilfeldig synsing og ideologiske standpunkter.

Jensens poeng at OPS er sløsing med offentlige midler kunne være korrekt dersom man utelater å hensynta hva man får igjen for den dyrere finansieringskostnaden. Det er i livsløpstankegangen for investeringene og ferdigstillelse på tid og kostnad at de store besparelsene ligger, og som trolig godt oppveier økt finansieringskostnad. Jensen sammenligner ikke epler med epler, og størrelsene Jensen skisserer i sin artikkel synes å være mangelfullt beregnet og på urimelig høye nivåer.

[1] Ref. Norges Banks publikasjon av årsgjennomsnitt for nominell 3 mnd NIBOR-rente for perioden 1980-2004 (http://www.norges-bank.no/stat/renter/pmarked/a_nibor_n.html)

Et regne-eksempel

Vi tar utgangspunkt i et prosjekt med prosjektkostnad 1 200 millioner (tilsvarende prosjektet Klett - Bårdshaug). Byggetiden er 2,5 år. Vi forutsetter videre at byggelånet trekkes opp jevnt i byggeperioden, og at lånet nedbetales jevnt over 25 år i driftsperioden. Rentepåslaget i byggeperioden antas å være ca 1% høyere enn dersom det offentlige låner selv, og i driftsperioden ca 0,7% høyere. Vi antar at lånefinansieringen tilsvarer prosjektkostnaden. Lånerenten betales fortløpende i driftsperioden. Egenkapitalen utgjør en buffer i finansieringen, som dekker evt kostnadsoverskridelser. Egenkapitalen antas å utgjøre om lag 8% av totalfinansieringen. Egenkapitalen lånefinansieres i byggeperioden med marginpåslag på 1%, og egenkapitalen har løpende avkastning. Egenkapitalen utbetales til aksjonærene i løpet av de to siste årene av kontraktsperioden.

For å kunne sammenligne, neddiskonterer vi rentepåslaget for privatfinansiering i perioden til nåverdi. I nåverdiberegningen bruker vi 6% diskonteringsrente, som er den diskonteringsrenten SVV benytter ved nåverdiberegningene i prosjektene. Vi finner følgende størrelser:

Finansieringskostnad for fremmedkapital

med offentlig risiko                                           0 kr

Finansieringskostnad for fremmedkapital

med privat risiko                                               ca 78 millioner

Som det fremgår er lånekostnaden dyrere, men størrelsene er ikke på nivå med det som fremstilles i Jensens artikkel. Og som nevnt er risikofordelingen forskjellig.

Når vi kommer til egenkapital, vil avkastningskravet (utover risikofri rente) for offentlige eiere også her være 0. For de private aktørene antar vi et risikopåslag 4 % høyere enn kravet fra det offentlige. Dette vil i regneeksempelet over utgjøre:

Finansieringskostnad for egenkapital med

offentlig risiko                                                  0 kr

Finansieringskostnad for egenkapital med

privat risiko                                                      ca 46 millioner

Også her ser vi at Jensen har rett i at egenkapital koster, men igjen blir størrelsen vesentlig overdimensjonert i Jensens artikkel.

Hvorvidt fast rente innebærer et kostnadselement for prosjektet, er redegjort for i eget avsnitt, og er ikke relevant for kostnadssammenstillingen her.

Beregningen over er en enkel tilnærming, men kan vise litt av størrelsesforholdene. Vi ser at kostnadsforskjellen på privat og offentlig finansiering i dette tilfelle utgjør ca 10,3% av prosjektkostnaden. Med utgangspunkt i at SVV opererer med kostnadsoverslag + inntil 20% med 80% sannsynlighet, eller kostnadsoverslag +/- 10%, er kanskje dette en overkommelig forsikring mot kostnadsoverskridelser både hva gjelder investering og drift og vedlikehold?