Du er her

KRONIKK: Sammenslåing av Jernbaneverket og NSB:

Den beste løsningen for Jernbane-Norge?

«Kunne man tenke seg samme modell for jernbanen som for fasttelefoni? Kunne Tog Norge AS eie all skinne­gang og annen infrastruktur, og selv kjøre tog på skinnene, men være pålagt å slippe andre togselskap til i nettverket på ikke-diskriminerende vilkår og til regulerte maksimalpriser?» spør kronikkforfatteren.

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Kronikkforfatteren er forsker ved Transportøkonomisk institutt (TØI), tidligere instituttsjef samme sted og før det avdelingsdirektør i Konkurransetilsynet. lef@toi.no

Han viser til at det var et av EUs jernba­nedirektiver som førte til at infrastruk­tureieren og togoperatøren NSB i 1996 ble delt i to – med Jernbaneverket og NSB som resultat. «Direktivene passer trolig dårligere på Norge, med vårt begrensede og stort sett enkeltspo­rede nett, enn på noe annet europeisk land», skriver han.

Av LASSE FRIDSTRØM

Senterpartiets sentralstyre vil programfeste en reintegrering av norsk jernbanesektor. NSB, Flytoget og Jernbaneverket foreslås slått sammen til ett selskap. Kanskje dette ikke er så dumt som du tror? CER, den europeiske jern­baneorganisasjonen, har selv satt spørsmålet om vertikal separasjon på dagsordenen (van de Velde et al. 2012).

Jernbanen er en av mange såkalte nett­verksnæringer i Norge. Dette er næringer kjen­netegnet av en omfattende infrastruktur, fysisk eller virtuell, som forbinder ulike punkter i et nett. Siden infrastrukturen er kostbar, er nett­verksnæringene ofte kjennetegnet ved betyde­lige stordriftsfordeler, dvs. fallende grensekostna­der. I ytterste fall kan stordriftsfordelene være så store at vi snakker om naturlige monopol, dvs. at ingen samling av mindre selskap ville kunne produsere godet eller godene like billig som monopolet.

Et annet vanlig trekk ved nettverksnærin­gene er store eksternaliteter, positive eller nega­tive. Det vil si at brukerne påfører hverandre fordeler eller ulemper. Det klassiske eksemplet er telefonen. Jo flere brukere som er tilknyt­tet nettet, desto mer verdifull blir tjenesten for hver enkelt (positiv eksternalitet). Men når net­tet blir overbelastet, kommer mange ikke fram (negativ eksternalitet).

Tabell 1. Åtte nettverksnæringer, mange ulike reguleringsregimer. (Ja) betyr i hovedsak ja, osv.

Det kan være illustrerende å kaste et blikk på hvordan noen av de ulike nettverksnæ­ringene i Norge er organisert. En forenklet oppsummering er gitt i Tabell 1. (Oversikten er ikke fullstendig – f.eks. mangler vannforsyning og e-post.)

I tre av åtte næringer er infrastrukturen pri­vateid (når en regner det børsnoterte Telenor som privat). Tre næringer er vertikalt separert, og fem har i hovedsak bare én infrastruktur. Tre næringer har betydelige innslag av offent­lig eide operatørselskap, men bare én sektor – jernbanen – er preget av svak konkurranse nedstrøms, dvs. på operatørsiden.

Den teknologiske og økonomiske utvik­ling kan likevel medføre økende konkurranse mellom ulike typer nettverk. Vegtransport og luftfart kan konkurrere med jernbanen; e-post og Internett kan erstatte brevpost; mobilsam­taler og tekstmeldinger (SMS) kan erstatte fasttelefonsamtaler.

Blant de åtte næringene som er nevnt i tabellen, forekommer det minst fem ulike løsninger. Ingen andre nettverksnæringer er regulert på samme måte som jernbanen.

Siden 1996 har jernbanen i Norge vært vertikalt separert, dvs. at eie og drift av infrastrukturen ivaretas av et annet selskap enn de (operatørene) som produserer og selger tjenester i nettverket. Hen­sikten er at operatørselskapene skal kunne konkurrere i nettet på like vilkår og bli tildelt (spor) kapasitet av en nøytral aktør, i dette tilfellet Jernbaneverket. For at utenlandske jernbaneselskap skal kunne konkurrere i Norge, har vurderingen vært at en ikke kan la én operatør (les: NSB) beherske infrastrukturen. Ved­kommende operatør ville i så fall, på ulike mer eller mindre synlige måter, kunne stikke kjepper i hju­lene for konkurrentene. Fenome­net regnes som et hovedproblem ved vertikale sammenslutninger og omtales på engelsk som «raising rivals’ cost».

Men på fasttelefoniområdet har en likevel valgt en løsning med vertikal integrasjon. Telenor eier mesteparten av overføringsnet­tet, men tillates samtidig å konkur­rere om å levere telefontjenester og elektronisk kommunikasjon. Utslagsgivende i dette tilfellet har nok vært at sektoren er preget av rask innovasjon. Dersom Telenor skal ha motiv for å drive fortsatt innovasjon, må de også kunne høste fordelene av slik innova­sjon gjennom salg av stadig bedre tjenester.

Her kommer vi inn på den store ulempen med vertikal separasjon, nemlig at mange kostnader og inntekter som ville være interne i det fullt integrerte selskapet, blir til eksternaliteter når selskapene atskilles. Det vil i verste fall si at selskapene ikke tar hen­syn til de fordeler og ulemper de påfører andre aktører i den samme verdikjeden. Infrastruk­tureieren får f.eks. utilstrekke­lige insentiver til å forbedre og vedlikeholde nettverket.

Et eksempel på slike ekster­naliteter kan vi skimte når NSB og Jernbaneveket ikke blir enige om hvem som har ansva­ret for ulykker eller forsinkel­ser. I det fullt integrerte jern­baneselskapet – la oss kalle det Tog Norge AS – ville ansvaret ligget utvetydig hos administre­rende direktør.

På fasttelefoniområdet er markedsadgangen for konkur­rentene sikret ved at Telenor er pålagt forpliktelser som håndheves av Post- og teletil­synet (PT). Tilsynet fastsetter også maksimalpriser for de ulike typer bruk av nettver­ket, slik at Telenor ikke kan skvise ut enhver konkurrent på detaljistnivået ved å heve grossistprisene.

Men fastsettelsen av disse prisene er en vanskelig øvelse. Hvis en sier at prisene skal være kostnadsbaserte, oppstår raskt det som omtales som eikeparkettsyndromet: Om regu­leringen tillater at alle kost­nader overveltes til brukerne, svekkes nettverkseierens motiv for å drive kostnadseffektivt. Han kan legge eikeparkett i alle kontorlokaler og sende regnin­gen til konkurrentene. Prisene må derfor reguleres strengere enn det som følger av et prora­tarisk fordelt kostnadsansvar.

Problemet med informa­sjonsasymmetri forsterker utfor­dringen: Regulatoren (f.eks. PT) vil aldri ha like god innsikt i nettverkseierens kostnads­struktur som nettverkseieren selv.

Dersom infrastrukturen ikke er altfor dyr, kan en få i pose og sekk. På mobiltelefoniom­rådet har en gitt plass til flere, fullt integrerte selskaper, hvert av dem med egen infrastruktur. PT regulerer vilkårene for hvordan nettverkene skal kommunisere med hverandre og for hvordan konkurrentene skal få adgang til infrastrukturen.

Kunne man tenke seg samme modell for jernbanen som for fasttelefoni? Kunne Tog Norge AS eie all skinnegang og annen infra­struktur, og selv kjøre tog på skinnene, men være pålagt å slippe andre togselskap til i nett­verket på ikke-diskriminerende vilkår og til regulerte maksimalpriser?

Den viktigste konkurranseflaten vil da tro­lig være overfor vegtransporten, der en har profesjonelle operatører på både person- og godssiden, og dessuten et meget stort inn­slag av egenproduserte tjenester, ved at folk kjører egen bil. I tillegg vil flyselskapene kunne utgjøre formidable konkurrenter på persontransportsiden.

For at insentivene skulle virke etter hen­sikten, er det sannsynlig at Tog Norge AS i det minste måtte delprivatiseres, à la Telenor. Nettbuss måtte dessuten selges ut av konsernet, slik at selskapet tvinges til effektiv og kun­devennlig jernbanedrift som eneste vei til overskudd og overlevelse. Et forretnings­messig drevet selskap ville på slike vilkår ta helhetlige beslutninger om alt fra infra­strukturforbedringer til for­deling av sporkapasitet mellom f.eks. gods- og persontog.

Men reformen vil være menings­løs med mindre en i verste fall tillater Tog Norge AS å gå konkurs, eller legge ned visse jernbanestrekninger, dersom selskapet ikke genererer overskudd. Når selskapet først er eta­blert, må politikerne holde fingrene fra fatet.

Innvendingene er mange. Mest tungtveiende er trolig risikoen for at Tog Norge AS aldri kan bli lønnsomt, selv om selskapet skulle få overta all infrastruktur og alt rullende materiell for kr 1. Denne risikoen er reell, men det finnes minst to måter politikerne kan redusere den på.

NSB mottar i dag betydelige tilskudd i form av såkalte offentlige kjøp. Det er selvsagt en mulighet å videreføre denne ordningen, og slik gi Tog Norge AS en viss økonomisk støtte. For at de offentlige kjøpene ikke skal vri res­sursbruken i en ugunstig retning, må de være basert på en samfunnsøkonomisk analyse av jernbanens eksternaliteter, og helst tilsvare de eksterne inntektene jernbanen kan påvises å generere. Teorien om optimal prissetting av offentlig transport kan her være til stor hjelp (Mohring 1972, Jansson 1980, Larsen 1983, Jara-Díaz & Gschwender 2003).

En annen mulighet er at staten bekoster en kraftig oppgradering av jernbanenettet, f.eks. i form av ny Oslo-tunnel, Ringeriksbane og dob­beltspor i det indre intercity-trianglet, før sel­skapene integreres, Nettbuss avhendes, og Tog Norge legges ut for salg.

En innvending av mer juridisk art knyt­ter seg til EUs jernbanedirektiver. Det er disse som har «tvunget fram» vertikal separasjon fra 1996. Fjerde jernbanepakke, som foreslås gjennomført i 2019, går enda lenger enn de tidligere. Men direktivene passer trolig dårli­gere på Norge, med vårt tynne marked og vårt begrensede og stort sett enkeltsporede nett, enn på noe annet europeisk land. Likevel er Norge langt på veg snilleste gutt i klassen mht. implementering. De to dominerende EU-statene Frankrike og Tyskland er mer motstrebende.

Konkurransen er ikke et mål i seg selv. Den er et middel til å oppnå effektiv res­sursbruk (les konkurranseloven § 1!). I noen tilfeller er uhemmet konkurranse ikke det mest effektive. I andre tilfeller må en tenke nøye gjennom hvor det er mest hensiktsmessig å eta­blere konkurranseflaten. I Norge kan det være mer effektivt å fremme konkurranse langs sporet, dvs. mellom tog og andre trans­portmidler, enn å insistere på konkurranse eller om sporet, dvs. mellom ulike togselskap.

EU har ledet Norge til en organisering av jernba­nen som kanskje ikke er opti­mal. Det at jernbanen hos oss har såpass lav kapasitet, men effektive kon­kurrenter på veg- og flysiden, tilsier at et (del-) privatisert, fullt integrert, «single purpose»-tog­selskap kan være en samfunnsøkonomisk bedre løsning, på samme vis som i enkelte OECD-land utenfor EU (f.eks. USA og Japan). Med ett slag vil noen da kunne tjene gode penger på å tilby miljøvennlig transport...

Spørsmålet bør utredes i sin fulle bredde. Mandatet må utformes av noen som ikke har noe å tjene på å innsnevre problemstillingen.

Referanser:
Jansson, J O (1980): A simple bus line model for optimization of service frequency and bus size. Journal of Transport Economics and Policy, 14:53–80.

Jara-Díaz S & Gschwender A (2003): Towards a gene­ral microeconomic model for the operation of public transport. Transport Reviews 23(4):453–469

Larsen, O I (1983): Marginal cost pricing of schedu­led transport services. Journal of Transport Econo­mics and Policy, 17(3):315–317.

Mohring H (1972): Optimization and scale econo­mies in urban bus transportation. American Econo­mic Review, 62:591–604

van de Velde, D et al.. (2012): EVES-Rail – Economic effects of Vertical Separation in the railway sector. http://www.cer.be/uploads/media//Full-Report.pd

Spørsmålet om sammenslåing av Jernbaneverket og NSB bør utredes i sin fulle bredde, mener kronikkforfatteren

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS