Farlige snarveger i Statens vegvesen

(Korrigert versjon 23. mars kl 17.12)
I 2007 gjennomførte Agenda Utredning og Utvikling AS, på oppdrag fra Samferdselsdepartementet, en vurdering av Statens vegvesens systemer for rapportering og formidling av styringsinformasjon. Bakgrunnen for utredningen var raset i Hanekleivtunnelen i 2006, og formålet var å sammenlikne systemet på den tiden E18 i Vestfold ble bygd med systemet i tiden etter raset. Med andre ord: var styringssystemene forbedret slik at man var bedre rustet til å forhindre liknende hendelser?

Systemet var, ifølge Agenda-rapporten, på plass den gangen i 2007. Svakheten i systemet var knyttet til etterlevelse, og rapporten pekte på at man ikke hadde tilstrekkelig gode rutiner for rapportering og oppfølging av kvalitet. Den såkalte frivillighetskulturen ble nevnt som en risiko for at retningslinjer ikke ble fulgt.

Opprettelsen av Vegtilsynet i 2012 må sees som et direkte svar på problemstillingene rundt styringssystemet i Statens vegvesen. Vegtilsynet fikk blant annet i oppgave å føre tilsyn med om Statens vegvesen «har og bruker tilstrekkelige og effektive styringssystem for å ta i vare sikkerhet i veginfrastrukturen for transport på riksveg.» Dette kan være systemer som ivaretar krav til oppfølging av driftskontrakter, arbeidsvarsling, bruk av risikoanalyser, trafikksikkerhetsinspeksjoner mm.

Vegtilsynet har dermed gjort seg noen erfaringer med hva status er for systemer for sikkerhet og etterlevelse av krav i Statens vegvesen. Noen av funnene er presentert under.

Agenda-rapporten i 2007 framhevet det som den gangen var en nyhet. En håndbok som skulle sikre kvalitet i byggeprosjektene:

Håndboken tar for seg hele plan- og byggeprosessen fra oversiktsplanlegging til overlevering av ferdig veganlegg, inklusiv sluttrapportering. For hvert trinn gis det føringer for hvordan de ulike prosessene skal gjennomføres og maler for hvordan kvalitetsplanene i de ulike trinnene skal utformes. Boken gir også retningslinjer for registrering og behandling av avvik fra kvalitetsplanene, og gjennomføring av korrigerende tiltak for å hindre at feil oppstår og for å oppnå forbedringer.

I dag heter denne håndboken Styring av vegprosjekter, og den er utvidet til å gjelde alle typer prosjekter innen planlegging, bygging, drift og vedlikehold. I et sikkerhetsperspektiv er styringen i henhold til håndboken viktig, fordi den skal sikre at prosjektene oppnår riktig kvalitet og dermed riktig sikkerhetsnivå.

Figur 1 er en oppsummering av tilsynsfunn relatert til bruk av håndboken Styring av vegprosjekter i prosjekter knyttet til både planlegging og bygging i alle regionene.

Tilsynsfunnene tyder på at håndboken er lite brukt i organisasjonen.

Riksrevisjonen undersøkte i 2008 drifts- og vedlikeholdsarbeidet på vegnettet, og konkluderte med at det var vesentlige mangler ved driftsarbeidet. – Statens vegvesen må følge opp arbeidet entreprenørene gjør for å sikre at det blir utført med riktig kvalitet, sa riksrevisoren den gangen.

På bakgrunn av blant annet dette førte Vegtilsynet tilsyn med to driftskontrakter i Region øst i 2014.

Vegtilsynet ville blant annet undersøke om tilsynspart hadde etablert samarbeid for driftskontrakter i samsvar med krav. Tilsynet viste at samhandlingsprosessen i liten grad er dokumentert. Det var for eksempel ikke dokumentert at samarbeidsmøtene har omfattet utarbeiding av felles mål, utvikling av samhandlingsprosedyrer og prosedyre for konfliktløsing. Vegtilsynet mente derfor at partene ikke er godt nok forberedt før gjennomføring av kontraktene.

Vegtilsynet undersøkte også om tilsynspart gjennomførte kontrakten i samsvar med krav, og vurderte det slik at tilsynspart samlet sett, ikke i tilstrekkelig grad etterlevde kravene. Dette hadde blant annet sammenheng med:

• Det var ikke synliggjort at Statens vegvesens planlagte kontroller var i samsvar med krav.
• Byggherre og entreprenør har ikke gjennomført felles kontroller for noen av prosjektene.
• Stikkprøver Vegtilsynet gjorde, viste at avvik og mangler på vegen ikke ble fulgt opp i samsvar med krav.

Tilsynssaken ble publisert rett etter Statens havarikommisjons rapport fra dødsulykken på riksveg 7 i Buskerud i februar 2014.

I tilrådingen ber SHT Statens vegvesen og entreprenørene om å samarbeide bedre.

Vegtilsynet kan ikke på noen måte si at ulykkene som SHT viser til i rapporten, med sikkerhet kunne vært unngått ved tettere samhandling, men når det gjelder denne type ulykkesårsaker, er det trolig mer å hente i å forbedre styring og oppfølging av driftskontraktene.

Vegsikkerhetsforskriften ble innført i 2011. Forskriften setter krav om blant annet trafikksikkerhetsrevisjoner, -inspeksjoner og trafikksikkerhetsmessige konsekvensanalyser. Statens vegvesen mente i sin tid at Vegsikkerhetsforskriften var unødvendig. Kravene var allerede ivaretatt i styringssystemet. Funn Vegtilsynet har gjort (figur 2) viser at det selv etter innføringen av forskriften er store mangler når det for eksempel gjelder gjennomføringen av de trafikksikkerhetsrevisjoner det er krav om.

Vegtilsynets funn og erfaringer er at det er litt for personavhengig om krav til sikkerhet blir etterlevd. «Jeg går ut fra at dette blir gjort», er en typisk kommentar Vegtilsynet blir møtt med. Dersom etterlevelse av krav ikke er etterspurt av ledelsen, og det ikke får konsekvenser dersom de ikke følges, har vi klare indikasjoner på en frivillighetskultur.

Slik Vegtilsynet ser det er viljen og kunnskapen til stede, men det er et gap mellom det Vegdirektoratet tror de gjennomfører, og det som blir gjort i regionene.

Krav om effektivitet, mangel på ressurser og komplisert regelverk kan være unnskyldninger for manglende etterlevelse av sikkerhetskravene. I lys av nullvisjonen er det likevel rimelig å kreve at Statens vegvesen gjør det de har sagt de skal gjøre.

Vegtilsynet rolle i dette er å gi tilrådinger og følge opp system og praksis. Vegtilsynet kan kontinuerlig følge opp funn som de i Agenda- og Riksrevisjonsrapportene, og har muligheten til å trykke på og adressere problemene til riktig instans på rett nivå.

Med funn som nevnt over er det grunn til å stille spørsmål om styring av sikkerheten på riksvegene bør lovfestes. Flytrafikken, sjøtrafikken og jernbanesektoren har sine forskrifter om sikkerhetsstyring og sikkerhetsstyrings-system. Lloyd’s Register Consulting har på oppdrag fra Vegtilsynet vurdert behovet for en tilsvarende forskrift i vegsektoren. De skriver:

LR Consulting vurderer vegsektoren til å ligge noe etter andre bransjer i forhold til å implementere spesielt de overordnede prinsipper for sikkerhetsstyring. Samtidig som at bransjen gjennomfører omfattende prosesser med mål- og resultatstyring og risikokartlegging og analyser, ser vi et hull i forhold til å beskrive den overordnede sammenhengen og samspillet mellom alle aktivitetene. Et forskriftskrav om at det skal utøves sikkerhetsstyring for å opprettholde og om nødvendig forbedre sikkerheten i vegsektoren, kan være et tiltak for å fremskynde utviklingen.

Det kan virke enkelt å løse manglende etterlevelse av krav med en ny forskrift. Men en forskrift om sikkerhetsstyring vil innebære prinsipper for en gjennomgående styring, og en type profesjonalitet som Statens vegvesen kan trenge for å levere den kvalitet og det sikkerhetsnivå som forventes av en moderne organisasjon.

Vegtilsynets mandat kan bli endret de neste årene. Fra politisk hold er det signalisert et ønske om et uavhengig vegtrafikktilsyn. Hva dette innebærer gjenstår å se. Samferdselsdepartementet utreder dette nærmere i løpet av 2015. Det samme gjelder signaler om å utvide mandatet til å gjelde fylkesvegnettet. I et trafikksikkerhetsperspektiv er dette logisk. Nær halvparten av trafikkulykkene skjer på fylkesvegnettet.